鄱阳湖的“公地悲剧”

　　刘圣中

　　鄱阳湖面临着“公地悲剧”与“反公地悲剧”等多种情况，显然仅靠一个简单的禁渔制度根本不能应对复杂的现实问 题，必须有一种更加细致和更加精确的新模式来调控公共资源的管理。

　　鄱阳湖是中国最大的淡水湖，也是目前中国被破坏比较少的大湖，被人称作“长江流域最后一盆清水”。然而，就是 这样一个湖泊也正在面临着严峻的生态威胁，生态链条上的关键物种———鱼类已经越来越少，影响了相关生物的繁衍生息， 乃至整个流域人口的生活和生存。

　　虽然，这是因为受长江、鄱阳湖持续低水位的影响，但更重要的影响是人祸，即鄱阳湖生态环境的人为破坏导致了渔 业资源锐减。而对这种生态破坏行为的控制不力反映了当前鄱阳湖管理体制存在的严重问题。

　　失灵的禁渔制度

　　为了保护渔业资源，早在1987年，鄱阳湖就开始在部分水域实施春季禁渔和冬季休渔制度。2002年开始，实 施全湖春季禁渔。但是，全湖禁渔进入第五个年头的今天，渔民们却抱怨鱼越来越少了。

　　根据江西省渔政管理局的资料，鄱阳湖区共有1.9万多艘渔船，5万多专业渔业人口，过度捕捞一度使鄱阳湖区的 渔业资源急剧减少。虽然全湖禁渔后，渔业资源有了一定程度的恢复。但江西省水科所的统计却说明，2000年到2005 年，鄱阳湖的水产总量一直在3.2万至3.6万吨之间波动，禁渔对渔业资源的恢复作用并不明显。而2006年以来，渔 业变得越来越艰难，捕鱼量也越来越少。

　　显然，禁渔制度没能阻挡住渔业资源减少的态势。而究其原因则在于，禁渔制度虽然能控制捕鱼的时间，保护鱼的繁 殖和生长，但是却不能控制渔民们在捕鱼期的补偿性的疯狂捕捞。

　　鄱阳湖区的5万多专业渔业人口均以捕鱼为生，实行禁渔制度后，面临生存压力的渔民们在禁渔期前后抓住时机疯狂 捕鱼。每年禁渔期前后一段时间，成千上万条渔船涌进鄱阳湖疯狂捕鱼捞虾。这种疯狂行为让“休养”不足的鄱阳湖继续透支 。这种结局上演了“公地悲剧”———鄱阳湖渔业资源属于公共资源，在禁渔期之外，每个渔民都可以自由从事渔业生产，为 了获取的鱼虾，渔民们不惜利用各种手段，有的人甚至采用非法的电网等工具来捕捞。

　　这种疯狂的无序捕捞最终导致鄱阳湖总体渔业资源的枯竭。即使周期性的禁渔制度也无法解决鱼类枯竭的问题，这是 无序产权之下的必然结果。

　　而除了禁渔制度面对“公地悲剧”无能为力以外，另两个来自渔业以外的现象也是导致渔业资源减少的重要原因。

　　1998年长江禁砂后，各地挖砂船开始进入鄱阳湖，到2001年鄱阳湖挖砂特别兴盛，一直延续至今。2006 年由国内外生物专家组成的长江白鳍豚考察队统计，从湖口县至星子县约45公里，沿途有1600多艘大型采砂运砂船。挖 砂会把湖底的底泥和草场大量吸走、清除，使鱼类生活、产卵环境受到极大破坏，最终导致“湖底沙漠化”。

　　江西省水利部门对鄱阳湖非法采砂行为进行了反复的执法整顿，但整顿挡不住之后的反弹。主要原因是地方政府也参 与到采砂的行动中。很多乡镇将采砂权进行拍卖，将拍卖所得作为地方财政收入。据调查，鄱阳湖区某县，一年仅拍卖采砂权 就拍出了1.2亿元，该县一个行政村将承包采砂场的一半转包给外地采砂者，一年就获得1200万元的收入。面对根基扎 实、利益错综复杂的地方政治力量，并不能长期直接监督和并不具有强大权威的水利部门显得捉襟见肘。分散的地方利益成为 挖砂现象持续存在的最大推动力。

　　另一个与挖砂相似的行为是围堰堑湖。如果说挖砂和地方权威机构有关，那么围堰堑湖则直接和鄱阳湖边上的住民密 切相关。鄱阳湖边上的农民利用枯水季节湖底裸露的时机，用大型挖掘机筑起几米高的围堰，圈占湖泊水域。待到来年湖水上 涨、又再次退下时，留在围堰里的鱼虾就成为围堰者的个人财产。

　　2006年底以来，这一现象在周边的乡镇中不断发生，在一些地方还形成了一股互相仿效的风潮。在鄱阳县莲湖乡 匡山洲水域、余干县瑞洪镇沙塘池水域、南昌县蒋巷镇的梅家坟湖水域都发现了这种大型围堰，这些数十公里长的围堰动辄圈 占数千亩湖底。

　　尽管这种行为已经引起了江西省渔政管理部门的重视。但按照《鄱阳湖管理条例》，湖中归鄱阳湖管理部门管理，上 了岸的地域才归地方管理。于是，围堰堑湖属于职能部门的责任范围，地方政府对此并不会提供有力支持。而缺乏地方的支持 ，围堰者就能够利用其便利，采取各种手段规避职能机构的管制。另外，有限的执法经费也让执法人员对高大的围堰无可奈何 。按当地价格，平毁稍大的围堰，每500米要花1万元，而几十公里的围堰就要花费数十万元乃至一两百万元，如此庞大的 支出让执法人员力不从心。

　　体制之病

　　为何面对以上种种破坏行为，鄱阳湖的管理机构不能够发挥有效的职能呢？深究其原因，我们可以发现，鄱阳湖区域 的管理体制所存在的严重的弊病阻碍了管理机构职能的发挥，致使资源破坏趋势得不到有效的遏制。

　　首先的问题就是管理权力的高度分散。目前涉及管理鄱阳湖的部门有水利、农业、林业、环保、交通、国土等几个部 门以及沿湖地方政府。每个部门各管一块。具体的每个管理部门管理的季节性明显，时间段也不同。这样，众多部门管理导致 管理权碎化，甚至互相冲突和互相设置障碍，最后的结果是谁都不能实施有效管理，演变成

　　一个典型的例子是，鄱阳湖管理局属于江西省农业厅下属的渔政管理局，它的职责只能局限于渔业资源的管理，而对 其他相关环境、土地、水资源、污染和候鸟保护等问题并没有法定权力，必须依赖其他部门的协作才能给予治理。由于责任、 利益等因素的影响，其他部门的不合作就容易导致反公地悲剧的产生，即眼看着湖泊资源被破坏而无能为力。

　　其次，在鄱阳湖管理中，地方政府也是个重要的变量。在整个管理模式中，没有把地方政府有效地纳入到权责体系中 来，以至于地方政府常常冒着牺牲湖区总体利益的风险来保护地方利益。

　　例如，在鄱阳湖非法挖砂的治理中，主管部门是水利局，而背后的推动者却是追求经济绩效的地方政府，它们将土地 承包或转租给经营者，从中收取巨额租金，所以他们会采取各种手段来规避水利部门的整治。其它如圈地种树和捕猎候鸟等行 为的治理也遇到地方政府要么越权承包、组织经营，要么不合作的阻力。这种不合作现象导致环境生态破坏的治理难以深入和 根绝。因此，地方政府的狭隘利益动机也是反公地悲剧产生的重要根源。

　　治理的变革

　　以上事实说明，我们仅仅靠一个简单的禁渔制度根本不能应对复杂的现实问题，必须有一种更加细致和更加精确的新 模式来调控公共资源的管理，这一模式要充分适应总体生态系统的需要，综合掌握鄱阳湖的承载力、渔民的生存状态和渔业的 发展状况，结合整个流域的社会经济发展，并将利益相关方整合到一起，共同协商制定合理的政策来引导鄱阳湖渔业的发展。 我们可以把这种治理模式称为“系统生态复合治理”。

　　这种模式是系统生态的。它按照水资源和生态环境的完整性原则要求，对鄱阳湖的管理采取更加统一有效的、能够整 体协调鱼类、用水、污染、鸟类等相关要素的治理模式。按照这种模式，需要设立一个超越单纯关注渔业管理的管理局，它是 将生态、水资源、渔业、候鸟保护、污染等相关内容都包容起来的一个权能统一、责任明晰的权威性机构。这种治理机构能够 利用其总体性的职责来协调湖泊流域的各种关系，治理各种问题。这种生态系统治理在西方国家早已是共识，而我国局限于部 门化和地方化的管理体制，仍然举步维艰。但是，公共资源治理中存在的公地悲剧和反公地悲剧问题迫使我们不得不尽快进行 体制变革，否则，公共资源的浪费和无效问题很难得到根本改变。

　　另外，这种模式还是包容各种利益关系的复合治理。公共资源的一个显著的特征就是其共享性。所以，围绕公共资源 必然存在着错综复杂的利益关系。例如，围绕鄱阳湖就至少包含着国家、省、沿湖县、乡镇、渔民等在内的关系网络。我们没 有任何理由过分强调某个利益主体，而忽略其他利益主体。过去的治理模式过于强调国家和总体利益，而忽略地方和渔民利益 。因此，在政策执行中得不到地方的支持，甚至遭到渔民们的各种变相的阻挠和反对。带着强大国家意志和宏观目标的政策常 常在分散的自我保护的地方利益面前变得无疾而终。其结果是双方或者多方的零和博弈。所以，复合治理是一种充分考虑各利 益主体、建立一种长效的利益协调与整合机制，在各个参与主体的妥协与合作下共同治理公共资源。复合治理努力寻找总体利 益、地方利益和个体利益之间的最大公约数，从而实现多方利益的公赢。

　　系统生态治理的目的是处理好人与总体自然资源的关系，而复合治理的目的是处理好沿湖的居民和国家之间的关系。 二者既互为因果，又互为促进，相辅相成。生态的也是复合的，复合的也是生态的。秉承这种理念，任何公共资源都可以得到 良好的治理。- (本文得到2007年江西省高校人文社会科学项目的支持。)