编者按：

　　燃油税改革是一个鲜活字典。它的14年改革历程，充分地展示了中国改革的逻辑。这个逻辑并不复杂。

　　就像每次改革都是利益的再调整一样，具体到燃油税改革来说，它涉及到中央和地方、财税部门和交通部门、政府和公民之间等等不同主体之间的博弈，包括显性的和隐性的。燃油税之所以迟至现在才出现机会“窗口”，就在于它让利益相关者各安其所。

　　中国又迎来了一个改革的时代。如何能让诸多改革机会“窗口”纷至沓来，古往今来的实践都在叙说一个简单道理——要让改革阻力减少，就要让利益相关者充分参与到改革中，并且有一个制度性的平台，各方在这个平台上能互相交换不同的利益，最终达到动态均衡。

　　唯有如此，改革才能捡回这“逝去”的14年。

　　本报记者 吴宇 左青林 北京报道

　　燃油税来了。

　　发改委、财政部、交通运输部和税务总局5日联合发布公告，就《成品油价税费改革方案(征求意见稿)》向社会公开征求意见，征求意见时间至12月12日。

　　改革方案取消公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、水运客货运附加费，并逐步有序取消政府还贷二级公路收费。

　　改革方案在不提高现行成品油价格的前提下，将汽油消费税单位税额由每升0.2元提高到1元，柴油由每升0.1元提高到0.8元，其他成品油单位税额相应提高。

　　千里之外的黑龙江省庆安县平安镇永平村，农户贾秀田一边加工水稻一边在心里算着：“如果一升油加一块钱的燃油税，我这一垧地就要多花100多块钱的费用。油价会下调吗？国家会给加油补吗？”

　　而远在大西南的云南楚雄交通规费征收稽查处，汪伟和他的同事们还在静静地工作着，同时等待着燃油税费改革最终出台的消息。几乎每年年底都听说燃油税费改革将推出消息的他想知道，这次是否不再是空穴来风？一旦取消了养路费，像他这样工作了16年的老员工，人生将会面临怎样的转折？

　　改革核心内容：成品油消费税取代七项收费

　　燃油税改革的核心内容是，提高现行成品油消费税单位税额，以取代公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、水运客货运附加费等六费(包括海南燃油附加费等六项收费和政府还贷二级公路收费。

　　燃油税改革的核心内容是，提高现行成品油消费税单位税额，以取代公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、水运客货运附加费等六费(包括海南燃油附加费，以下同)等六项收费和政府还贷二级公路收费(包括二级公路上的隧道、桥梁收费，以下同)。

　　事实上，以税收取代公路养路费等六项收费，是十年前便已明确的改革思路，而其大背景，可以追溯到三十年前。

　　20世纪70年代末，中国政府开启了改革开放的历史进程。伴随着政府间财政关系的重构，地方政府和部门财权逐渐扩大，收费、基金、集资(以下简称收费)等非税收入项目越来越多，规模日趋庞大。到1998年底，全国性及中央部门行政事业收费共300多项，地方收费，最多的省有470多项，最少的省也有50多项。

　　在这样的背景下，1998年开启了费改税改革。

　　“十年了，几乎每年年底都传言说要开征燃油税了，结果怎样？不到政策最后出台，一切都还是变数。”汪伟说。

　　汪伟在云南楚雄交通规费征收稽查处工作了16年，在他的印象中，与今天的氛围相仿佛，十年之前，燃油税费改革也曾一度呼之欲出。

　　海南模式，为中央政府推行燃油税改革提供了现实的决策参考。

　　1998年1月1日，《中华人民共和国公路法》正式实施。该法案第四章第三十六条规定，“公路养路费用采取征收燃油附加费的办法。拥有车辆的单位和个人，在购买燃油时，应当按照国家有关规定缴纳燃油附加费。征收燃油附加费的，不得再征收公路养路费。具体实施办法和步骤由国务院规定。”

　　1999年10月31日，第九届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议，将这一条修改为“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定。依法征税筹集的公路养护资金，必须专项用于公路的养护和改建。”

　　“这等于从法律上为燃油税的开征创造了条件。”中央财经大学税务研究院副院长刘桓教授回忆说。十年前，刘桓曾亲自参与了燃油税开征方案的调研和设计制定。

　　当年，国家税务总局也已经做好了燃油税开征前的各项准备工作。当年5月，该局曾向各省、自治区、直辖市和计划单列市国税局下发文件明确，作为燃油税专用发票的《燃油税专用凭证》，将由总局统一设计、统一印制，该专用凭证分为电脑票、手写票和定额票3种。

　　甚至，一些燃油税的定点印制单位已经开始上马燃油税税票印刷项目，开始印刷税票。

　　万事俱备，燃油税当年的开征似乎已成定局。然而，就在人们等待中央政府的“临门一脚”时，意外发生了。

　　改革样板：差一票，等十年

　　时任新华社香港分社社长的人大常委姜恩柱，见到当时的财政部长项怀诚连声道歉：“老弟，真是对不起了！平时我也不请假，正好那天就请假了。我要在，肯定会投你的赞成票。”花絮背后，其实是诸多利益的纠缠。

　　最终，燃油税费改革方案在提交人大常委会审议时，以一票之差没能通过。

　　事后，时任新华社香港分社社长的人大常委姜恩柱，见到当时的财政部长项怀诚连声道歉：“老弟，真是对不起了！平时我也不请假，正好那天就请假了。我要在，肯定会投你的赞成票。”

　　花絮背后，其实是诸多利益的纠缠。

　　如何妥善解决公交、农、渔等行业的特殊性问题，便是其中之一。比如农民从事农业生产时，也要用这些燃油来抽水浇灌，农业机械耕作、粮食加工等等，由于这些油并没有在国道、省道、县乡道上运输，此前并没有征收养路费。而如果全国统一费改税，农业使用燃油，在购买时必定要交这部分税收，这就增加了农民负担。如何对其进行补贴？需要周密的方案设计。

　　燃油税该替代哪些地方收费项目？改革方案设计过程中，方案制定者曾一度提出，要以海南经验为基础，将养路费、过路费、过桥费、运输管理费等诸多交通费用全部纳入其中。

　　然而，这一方案遇到的阻力是惊人的。一方面，这意味着有大量的交通收费将转换成税收，并进入国库，而此前，这些收费主要由交通部门来征收和使用；另一方面，这意味着大量收取养路费、过路过桥费人员的身份转换问题。

　　据国税总局一位负责人回忆，国税总局当年也曾同意接收这批收费人员，根据人事部门的统计约12万人。然而，当准备接收的时候，这个数字一下子变成了27万人。而当时的地税局总人数也不过30万，根本吃不消。

　　同时，养路费转为燃油税，还涉及到中央地方的利益分配。

　　“公路交通收费，一直都主要归属地方政府。然而，燃油税一旦开征，中央地方如何分配？燃油税的优势是可以流动，但中国地方经济发展的显著差距就决定了，燃油税本身可能会造成各地税收的偏斜和向东部集中，这里面又存在一个利益分配问题。”财政部财政科学研究所一位负责人如此分析。

　　偏就在这个时候，国际油价使燃油税改革又一再错失时间之窗。

　　2001年以前的数年，国际油价一直在25美元/桶左右徘徊。那时候一个比较成形的开征方案是，采取定额征收的办法，每升征收1-1.5元的燃油税，加上当时国内汽油(93号汽油)2.6元/升左右的价格，油价基本达到3.5元-4.0元之间。

　　而就在这一开征方案将出未出之际，国际油价开始了悄然上涨。2001年中，国际油价一度达到28-30美元／桶，增幅达12%-20%。在那个低油价时代，这成了一个高位的价格了。

　　“目前问题是油价太高，因此原定下半年实行，但现在看来要推迟。因为你改了，汽油收那么高价钱，但是到时候人家还是设关卡,要收费，怎么办？”当时的一位政府决策者表达了这样的忧虑。

　　当时国务院决定分步实施改革方案，从2001年1月1日起，先行开征车辆购置税取代车辆购置附加费；第二步，根据国际市场原油价格变动情况，择机出台燃油税，取代公路养路费等交通维护和建设方面的部分收费。

　　此后的八年，“择机开征”便成为政府官员关于燃油税几乎千篇一律的表达。而这八年间，国际油价不断飙升，而国内汽油价格，不仅再没回到预期价位，反而持续攀升，从2.6元/升一直攀爬到如今的6.2元/升，整整翻了一番。