“南方有为论坛”的影响力正持续发酵，著名“三农”专家党国英论坛后对邓伟根抛出的“五问”进行了书面答复。南方日报记者 卢慧明 摄

　　南方日报讯 (记者/文聪玲)将南海农村改革实践与专家理论相结合，能得出哪些可以指导农村改革的普遍规律？在详细了解相关情况后，近日，著名“三农”专家、中国社会科学院农村发展研究所宏观室主任党国英对南海农村改革问题作出了系统分析解答。他指出，分权是南海农村改革的主旋律，今后还要进一步解决分权问题。

　　在日前举行的2011南方有为论坛之农村改革分论坛上，佛山市委常委、南海区委书记邓伟根就目前南海在农村综合改革中遇到的困惑，向前来参加论坛的党国英等4位专家抛出5个问题：政经分离后，自治组织、经济组织和社会组织之间如何分工、协调？如何引导经济组织按照市场化、社会化的规律来运行？宅基地换房能否争取国家政策的支持，如何本着先行先试的原则突破政策瓶颈？村改居后，如何从法律途径到各个层面对原有村民的既得利益加以保障？新体制之下城乡公共服务如何实现均等化？

　　基层改革者的五连问引发了党国英强烈的探讨兴趣，他当场表示“回去研究后逐条答复”，并在论坛后委托本报整理好邓伟根的讲话稿及相关问题，他将深入了解并进行书面答复。4月4日，党国英给本报记者发来分析解读南海农村改革的文章《南海农村综合改革下一步如何走？》。他在文中指出，农村现行体制导致权力过度集中，因此南海农村改革必须打破这一格局，围绕分权而展开。

　　针对邓伟根在论坛上提出的5个问题，党国英将其梳理成政经分离后的公共领域改革怎么办、处置“改居村民”的建设用地资产如何确保效率与平等的统一、“改居村民”的长远利益如何保障、城乡公共服务需要一体化还是均等化等4个问题并一一进行解答。同时他表示，南海农村综合体制改革的“六个转变”符合社会经济规律的一般要求，奠定了南海城乡经济社会一体化发展的基础。根据党国英对本报所表达的意见，现将其书面解答的内容进行节选刊登，以飨读者。

　　◎邓伟根提问

　　●政经分离后，自治组织、经济组织和社会组织之间如何分工、协调？

　　●如何引导经济组织按照市场化、社会化的规律来运行？

　　●宅基地换房能否争取国家政策的支持，如何本着先行先试的原则突破政策瓶颈？

　　●村改居后，如何从法律途径到各个层面对原有村民的既得利益加以保障？

　　●新体制之下城乡公共服务如何实现均等化？

　　◎党国英答复

　　●公共领域改革：发展第三部门，促进物业管理的专业分工

　　●农村建设用地：政府规划引导，农户参与开发、分享利益

　　●“新居民”利益保障：建股份交易平台

　　●城乡公共服务：实现一体化而非均等化

　　在我国农村改革的历程中，广东南海、顺德总是在关键时期以自己的突破勇气和创新精神给全社会提供经验。

　　南海农村综合改革已经迈开了重要一步，但改革不能止于这一步。在农村改革论坛上，邓伟根提出了5个问题：政经分离后，自治组织、经济组织和社会组织之间如何分工、协调？如何引导经济组织按照市场化、社会化的规律来运行？宅基地换房能否争取国家政策的支持，如何本着先行先试的原则突破政策瓶颈？村改居后，如何从法律途径到各个层面对原有村民的既得利益加以保障？新体制之下城乡公共服务如何实现均等化？经梳理，这些问题可归纳为以下几个讨论题目。

　　政经分离后的公共领域改革怎么办？

　　——— 发展非政府社会服务组织，搞好城市物业管理改革

　　中国改革在权力纵向分配方面也做了一些调整，例如各级政府的权力下放、实行“市管县”体制等，而一项颇有影响的改革是“村民自治”，农村综合改革多与村民自治制度有关。但由于我们对民主政治发展规律和权力纵向分解规律认识不够清楚，村民自治改革引出的问题要多于它能够解决的问题。

　　在此，有两个结论性的意见可回答贴近南海改革的问题。第一，民主政治发展的一般路径是从上至下；若依从下至上的路径发展民主政治，极易造成社会摩擦乃至国家分裂。第二，地方是否自治、如何自治是一个国家的基本制度安排，意在解决各级政府之间的权力分配关系。自治程度决定于立法权限的大小，任何国家没有绝对的地方自治。基于以上意见，可以认为，村庄民主自治无论之于民主，还是之于自治，都不是可选择的改革起点。

　　在目前的体制下，南海改革在公共领域难以做更多的事情。保守的办法是完全按城市管理方式套用于村改居社区，而涉及到资产分配方面的事宜另行处置。如果要做改革，也应按城市治理方式去做些小的改革。当下可做的事情，一是发展非政府的社会服务组织，即所谓“第三部门”；二是搞好城市物业管理改革，适度打破物业管理企业的自然垄断，促进物业管理的专业化分工。

　　处置“改居村民”建设用地如何确保效率与平等统一？

　　——— 政府规划、政策引导，让农户参与开发、分享利益

　　第一，按照中共十七届三中全会精神，我国要建立城乡统一的建设用地市场，实现同地同权。因此，村改居以后，不必将农民的建设用地(包括宅基地)收归国有。同时，按照“产权明晰，用途管制”的改革原则，应明确将国家或政府对产权的“分割”体现为维护土地使用中的公共利益，而手段则是严格实施政府的土地规划权。

　　第二，根据南海的实际，大部分脱离农业的农民是可以通过“上楼”而集中居住的，但要处理好其中的利益关系。如果南海已经被列入国家农村建设用地“增减挂钩”试点范围，应按照国土资源部的有关规定办理。

　　第三，如果不是重大公共利益需要，不可用强制性的法律手段要农户搬家、拆房；在其他情形下，也不可用“少数服从多数”的原则要求农民搬家、拆房。那如何做到让农民自愿地服从政府土地利用规划目标呢？一是给当事人足够的的补偿，直至当事人愿意“上楼”、拆旧房。二是由政府规划、政策引导，让农户自己参与开发、分享开发利益。从长远看，后一种办法更有意义，更能体现效率与平等统一的改革目标。如果南海能利用后一种办法实现政府的土地利用目标，将对我国建设用地利用制度改革的探索作出重要贡献。

　　“改居村民”的长远利益如何保障？

　　——— 改造经联社，打造股份交易平台

　　目前，南海已经打造了一个农村集体资产交易平台。更深入的改革是改造经联社，打造一个“改居村民”的股份交易平台。具体办法是：

　　按照市场化的原则改造现有经联社，使股份具有可交易性，经联社具有开放性，建立股份交易中心。政府成立股份交易监管机构，制定交易规则。经联社的资产由交易中心代管，各个经联社仍然拥有农地使用和未来农地转用的权利。

　　全区设立一个股份交易中心(如此项改革能实施推广，可考虑在佛山市建立统一的股份交易中心)。股份交易中心参照深交所体制建立，实行会员制。交易者委托会员单位的营业部完成交易。

　　股份社的资产和分红账目向社会公开，给交易者提供出价依据。股份交易收取手续费，手续费的一部分收入补贴原始股份拥有者的养老基金交费，一部分用来支付交易中心的公共开支。对于股份的增值收取一定比例，并全部用来补贴原始股份拥有者的养老基金交费。对股份拥有的最大规模进行限制，其限额可做定期调整。一个经联社的股份在少数人手里集中到一定程度以后，可以由股份持有人自愿决定是否退出交易平台，转变为普通的企业。

　　城乡公共服务需要一体化还是均等化？

　　——— 制度一体化，服务可差异

　　为解决“三农”问题，中央提出“城乡基本公共服务均等化”。这个表述的本意应该是强调城乡公共服务在体制上的统一性，而不是指城市和乡村人口所获得的公共品在数量上完全相等。有了制度的一体化，城市和乡村地区的公共服务可以有差异，有的农村地区公共服务综合水平可以高于城市，有的则可以低于城市；还有的公共服务农村不需要或不必要，城乡公共服务制度一体化的方向是土地市场的一体化、劳动市场的一体化以及公共财政的一体化。

　　就南海而言，可考虑将农村实行的“新型合作医疗”保障改造为居民基本医疗保障，并将原城市居民中未纳入医保系统的人员也纳入基本医疗保障系统。养老保障方面，可使那些已经在非农部门就业的“村改居”人员尽可能参加城市职工养老保障计划，其他收入较少的人员可和原城市非职工人员一起参加社会基本养老保障计划。在基础设施服务方面，还是应该处理好“普惠”与“效率”的关系。少量的专业农户适合分散居住，他们只能享受远距离的文化服务设施，一些与规模有关的服务设施也不可能完全享受，政府对他们的排水、垃圾处理方法要放宽限制。

　　南海深化改革要进一步分权

　　观点一？？

　　过去，被称为“计划经济”的中国经济，实际上是一种建立在军管体制基础上的“命令经济”。农村集体经济制度是命令经济的基础；一个生产大队，就如同军队的一个基层战斗组织。搞改革，就是要打破权力过度集中的格局，广泛建立分权体制。

　　中国的整体改革最要紧的是三方面的分权，一是要实现国家和社会之间的分权，以解决经济自由和政治民主问题；二是要实现劳动与资本之间合理的权益分配，从体制上解决增加劳动收入与扩大消费问题；三是要解决中央和地方之间的分权问题，扩大地方自主权。

　　南海的农村改革的主旋律其实就是围绕分权展开的；今后的深化改革，还是要进一步解决分权问题。但我们要清醒地认识到，改革的某些事情南海可以做，但总有一些事情南海没有办法做。南海的改革需要一个空间，而这个空间的大小，要看中央政府在处理上述三方面关系时能迈开多大的步伐。

　　对南海农村改革的认识，我们更需要抓住其具有的普遍意义的一面。任何一个国家和任何一个地方，当然有其特殊性，有其“特色”，但更有其一般性。认识这种一般性对推广南海的经验具有更大的意义。

　　“六个转变”奠定深化改革的基础

　　观点二？？

　　南海农村综合体制改革被概括为“六个转变”。这六个转变符合社会经济规律的一般要求，可以为南海奠定城乡经济社会一体化发展的基础。

　　●农村体制由政经混合型体制向突出核心、政经分离型体制转变，是农村改革的基础性工程。南海此项改革将把村委会的职能确定为社区公共事务，使其从管理土地等集体资产集体的职能中剥离出来，不仅对经济发达地区有现实意义，对农区改革也有重要意义。

　　●社会管理从农村管理型向城市社区型转变，是我国农村社会治理改革的基本方向。对珠三角地区来说，其农业经济的比重已经很低，这种转变有紧迫性。城乡居民的各项基本权利实现一体化安排以后，农户不过是“城外市民”，涉及农户的社会治理应该采用城市管理方式，今后全国不应该再保留社会治理的二元模式。

　　●农村集体资产从享盈不负亏、集体分红型向自主经营、盈亏共担的风险经营型转变，是搞活农村经济的必然路径。珠三角地区乃至长三角地区的农村集体经济越来越转变为一种小规模的资产经营型企业，而在这片土地上真正闯市场的是租用这些资产的各类企业。在此种结构之下，当地农户的收入提高也颇受制约。

　　●村民社会服务从无偿福利型向有偿分担城市管理型转变，是提高资源效率的必然选择。把集体经济的分配与农户购买服务分开运行，各算各的账，可以提高集体收支的透明度，建立合理的服务价格体系，对个人和集体都是一件好事。做好这件事，必须使服务部门的事业型运行转变为企业化经营。

　　●农村居民住宅从传统单家独户型向现代社区公寓型转变，是节约土地资源的一个可行办法。珠三角地区的农户大多不是真正的农户，如果能以市场价格作为核算的基础，把各种利益关系处理妥当，并征得农户的同意，使农户由分散的单家独户型转变到城市集中居住模式，对农户有利，对节约土地资源也有利。保障这一转变顺利实现的关键是确保农户自愿接受政府规划。

　　●农村居民的福利保障从不稳定的分红式保障向城乡统筹式的稳定的社会保障型转变，是保障工作社会化的正确方向。中国农户的保障要走社会化统筹的道路，惟其如此才能使农户从封闭的小集体走向开放的大社会。为此，在利益分配上仍然要各算各的账。目前，经济发达地区的很多农村将集体分配和社会保障搅成一锅粥，南海的改革对于打破这种格局具有破冰意义。

　　整理 南方日报记者 文聪玲