《行政管理改革》杂志供稿作者：广东省委常委、常务副省长 朱小丹

　　探索适合广东发展的主体功能区建设新路子，广东省委、省政府积极探索、先行先试，出台实施了多个配套文件，为推进主体功能区建设提供有力的政策支撑。同时，率先谋划和示范，以试点作引路、以试点求突破，初步探索形成了四种类型不同、层次不同的主体功能区建设示范经验。

　　自党的十七大报告明确提出建设主体功能区的战略构想后，广东省于2007年底成立了由常务副省长挂帅的主体功能区规划编制工作领导小组，层层落实责任，分解任务，务实推进。目前广东省主体功能区规划已基本编制完成，正按照国家发展改革委的要求修改完善。

　　一、广东主体功能区规划的主要内容及编制特点

　　（一）广东主体功能区规划的主要内容

　　第一，确定了符合广东省情、具有广东特色的总体开发策略。一是优化核心，增强区域国际竞争力。即优化珠三角核心区，增强珠三角区域国际竞争力；二是培育新极，再造经济发展新引擎。即培育珠三角外围片区、粤西沿海片区、粤东沿海片区和北部山区点状片区四大新增长极；三是保护培育生态，维护区域可持续发展生命线。即加强生态保护区建设，提高可持续发展能力。四是政策指引，重建区域开发新秩序。即优化国土开发格局，有序推进工业化、城镇化，推进资源节约型、环境友好型社会建设。

　　第二，构建五大战略格局。构建“核心优化、双轴拓展、多极增长、绿屏保护”的国土开发总体战略格局。核心优化——优化提升珠三角核心区。双轴拓展——形成穗深珠为中心沿海岸线向东西两翼延伸的沿海拓展轴和穗韶南北拓展轴。多极增长——构造珠三角外围片区、粤西沿海片区、粤东沿海片区和北部山区点状片区为新增长极。绿屏保护——以粤北山区、珠三角外围生态屏障及蓝色海岸带为主体构成全区域生态保护系统。

　　构建“一群、三区、六轴”的网络化城镇发展战略格局。一群——珠三角城镇群，作为广东城镇空间格局核心与辐射源。三区——潮汕城镇密集区、湛茂城镇密集区和韶关城镇集中区，作为广东城市化发展新引擎。六轴——沿海和南北两大城市功能拓展轴、四个城镇发展副轴。

　　构建“两屏、一带、一网”为主体的生态安全战略格局。两屏——粤北山区和珠三角外围生态屏障。一带——蓝色海岸带。一网——以西江、北江、东江、韩江、鉴江流域生态廊道为骨干的绿色生态网络。构建“四区、两带”为主体的农业开发战略格局。四区——珠三角都市农业区、潮汕平原特色效益农业区、粤西热带农业区、北部山地生态农业区。两带——沿海海水增养殖农业带和南亚热带农业带。

　　构建“三大网络、三大系统”为主体的综合交通战略格局。三大网络——高速公路网、轨道交通网和高等级航道网。三大系统——集装箱运输系统、能源运输系统、快速客运系统。

　　第三，科学划分四类主体功能区域。根据国家战略和广东实际，将全省国土空间划分为优化开发、重点开发、生态发展和禁止开发四类区域，其中，优化开发和重点开发区域的面积约占全省面积的53%，生态发展和禁止开发区域约占47%。

　　（二）规划编制突出“四个注重”

　　第一，注重统一认识。广东省委、省政府围绕主体功能区规划建设，着重破除片面追求经济总量、忽视发展协调性的传统发展观念，盲目追求开发强度，忽视开发集约性的传统路径依赖，区域分割、自成体系的既得利益格局，树立经济发展和资源环境相协调、国土开发模式集约化、生态保障可持续的发展理念，统一各级各部门思想行动。

　　第二，注重衔接协调。一是与国家主体功能区规划、《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》等规划相衔接，确保广东主体功能定位符合国家战略要求。二是与国家和省“十二五”规划相衔接，把主体功能区规划建设整体纳入省“十二五”规划纲要。三是与正在编制的粤东、粤西、粤北区域规划相衔接，优化经济发展区域性布局，促进区域协调发展、绿色发展。四是加强与福建、江西、湖南、广西、海南等周边省区规划的衔接，确保国家主体功能定位的权威性和统一性。

　　第三，注重科学论证。充分发挥科研机构的专长，深入开展课题研究和专家论证，以资源环境承载力综合评价为基础，科学设计指标，结合定性定量分析，对全省市、县（区）进行综合评价，使主体功能区划分既符合国家《省级主体功能区域划分技术规程》的要求，又切合本省实际。

　　第四，注重体现区域特色。一是突出保护水资源。生态发展区域重点生态功能区的划分主要以保护水资源为主，基本上都处在主要江河的上游地区。二是突出农产品主产区划分。主要考虑广东省各地已形成了各具特色的农产品生产区，且农产品已形成“一镇一品”的规模经济，为促进农业产业集群发展，广东省农产品主产区的划分以镇为单元，分为粮食主产区和甘蔗主产区，但不改变其所在县的主体功能定位。三是创造性地提出各市开发指引。对21个地级以上市提出开发指引，配置开发指引图，明确各市的功能定位和重点发展区以及重点保护区。

　　二、积极探索广东科学发展的主体功能区建设示范经验

　　为探索适合广东发展的主体功能区建设新路子，我们率先谋划、率先示范，以试点作引路、以试点求突破，初步探索形成了四种类型不同、层次不同的主体功能区建设示范经验。

　　（一）南岭生态区经验

　　南岭山地森林生态区属国家限制开发的重点生态功能区。广东粤北山区有分属韶关、河源、梅州3个地级市的11个县（市）列入该区域。2010年广东省从这11个县中竞争评选出始兴、乳源、蕉岭3个县作为生态功能区试点，进行重点补助扶持。一是加快自然保护区和森林公园、水资源涵养保护及生态修复、生物多样性保护、村镇环境综合治理、生态旅游、湿地保护等方面的重大项目建设。二是编制生态旅游规划，以大旅游、大品牌和大环境为目标，培育推出南岭地区生态发展的概念和品牌，促进南岭生态区的旅游和生态发展。三是加大转移支付力度，2010-2012年由省级财政预算内基建投资对试点县进行补助，其中2010年已安排各试点县800万元财政补助资金用于生态建设与保护项目。目前粤北山区绿色崛起已成为广东省发展新亮点。

　　（二）清远经验

　　按照广东省主体功能区规划，清远市有重点开发和生态发展两类区域。重点开发区域细分为城市功能提升区、城镇与工业集聚发展区、都市农业与村镇发展区、生态调节区4类功能区；生态发展区域细分为城镇与生态型工业聚集区、生态农业与村镇发展区、生态保育区等3类功能区。主要经验是：一是在一市有两类主体功能区的情况下，探索建立促进不同功能区协调发展的长效机制。二是建立配套政策体系。制订了财政、投资、产业、土地、人口和环保等政策方案。2010年清远成为首个GDP突破千亿元的山区市，增速高达21%，地方财政一般预算收入比上年增长45.47%，8项主要经济指标中，GDP、财政收入等指标增幅连续7年在全省荣获冠军。

　　（三）增城经验

　　增城市位于广州市东部，是珠三角城市群的重要节点。党的十七大以来，增城率先按主体功能区划理念探索县域经济科学发展模式，因地制宜将全市1616平方公里划分为三大功能区：南部新型工业化区、中部文化居住区、北部都市农业与生态旅游区，以三大功能区建设为突破口，大力推动实施公园化发展战略，推动经济发展方式转变，走出了一条工业文明与生态文明并举发展的新路子，形成了工业化、城市化与生态保障功能相协调的发展格局。主要经验是：一是差别化合理分配建设用地规划指标，工业用地向南部和中部地区倾斜，生态和农业用地向北部集中，提高了土地集约利用效率。二是建立以主体功能区为基础的财政转移支付和生态补偿机制，北部生态发展区域的税收地方留成和土地增值部分全额返还乡镇，每年从南部工业镇税收超收返还额中提取10%给北部山区镇。三是建立不同主体功能区的产业准入和退出机制，促进产业集聚集约发展，提升产业竞争力。四是创新绩效评估和政绩考核机制。根据不同功能区的定位，实施有针对性的绩效评价和政绩考核制度，对北部镇只考核农业和服务业产值，不考核工业，对南部侧重于考核工业总产值，中部侧重考核现代服务业和城镇功能配套能力。通过三大功能区互动互补，增城实现了工业发展、城市建设与生态保护良性融合的科学发展。2010年，增城市实现地区生产总值683.5亿元，增长16%，“十一五”期间年均增长16.53%，人均GDP、财政收入等指标和基本竞争力继续领跑全省，五年间由居全国百强县第19位跃升到第9位；2009年入选 “中国最具幸福感城市”。

　　（四）云安经验

　　云安县立足山区实际，以大力推进农村综合改革试验为切入点，全面推进主体功能区建设，把全县8个镇划分为优先发展区（1镇）、重点发展区（2镇）、开发与保护并重示范区（5镇）三类功能区。主要经验是：一是通过制定分类的政绩考评标准，引导县镇村三级干部落实县域主体功能区划，取消了GDP总量的考核指标，将考评重点放在乡镇主体功能应承担的职责范围；在“区域发展”指标组中，“工业总产值”和“农业总产值”的权重设置，优先区为140和50，重点区为100和100，示范区为60和130，以此为导向推动各功能区科学发展。二是建立健全与主体功能区划相适应的财政保障机制，加大了对镇级财政的支持保障力度，全面保障镇政府经常性支出，不要求镇政府安排配套资金，对异地招商实行税收共享机制，形成了合理的区域分工格局，壮大了山区县域经济。2010年，云安县生产总值增幅达16.3%，比上年提高4.1个百分点；地方财政一般预算收入增长33.92%，比上年提高15个百分点。优先发展区的六都镇以仅占全县1.09%的面积，创造了占全县83.5%的地方财政收入。

　　三、探索制定推进主体功能区建设的配套政策

　　为推进主体功能区建设，广东省委、省政府积极探索、先行先试，已出台实施多个配套文件，为推进主体功能区建设提供了有力的政策支撑。

　　（一）完善政绩考核评价办法，推进了主体功能区建设

　　2008年6月广东省出台了《广东省市厅级党政领导班子和领导干部落实科学发展观评价指标体系及考核评价办法（试行）》，将全省21个地级以上市划分为都市发展区、优化发展区、重点发展区和生态发展区四个区域类型，对不同区域提出不同的发展要求和考核评价指标。对列入都市发展区的市，重点评价对全省经济的辐射带动作用，强化对现代服务业、社会管理、公共服务、科技创新、社会公平、人居环境以及人的全面发展的评价。对列入优化发展区的市，重点评价其调结构、转方式的状况，强化对经济结构、资源消耗、环境保护、自主创新以及基本公共服务覆盖面等的评价。对列入重点发展区的市，重点评价其工业化和城镇化优先发展的绩效，强化经济增长、吸纳人口、质量效益、产业结构、资源消耗和环境保护以及外来人口公共服务水平等评价。对列入生态发展区的市，重点评价生态保护优先发展绩效，强化水质、水土流失治理、森林覆盖率等生态环境状况评价。

　　（二）出台产业转型升级政策，推进了主体功能区建设

　　2008年以来，广东省委、省政府出台了促进产业转型升级、推动区域协调发展的一系列政策文件。2008年5月出台了关于推进产业和劳动力“双转移”的文件，通过珠三角地区“腾笼换鸟”，促进产业梯度转移，推动欠发达地区工业化进程。广东省建立34个省级产业转移工业园区，2010年实现产值1954亿元，税收109亿元，分别同比115.4%、105 %，转移就业147多万人，成为欠发达地区新增长极。2008年7月出台了关于加快建设现代产业体系的决定，在全国首开先河提出了现代产业体系的完整定义，确定了建设现代产业体系的六大主体产业群、八大重要载体和六大保障措施，目前广东省现代产业500强项目建设发展加快推进，初步形成珠三角现代产业核心区、粤东粤西沿海经济带、北部山区特色产业配套区协调发展的产业发展格局。

　　（三）实施基本公共服务均等化规划，推进了主体功能区建设

　　为实现城乡和区域一体化发展，结合主体功能区建设，2009年广东省出台了《广东省基本公共服务均等化规划纲要（2009-2020年）》，以实现城乡、区域和群体间基本公共服务均等化为目标，从公共教育、公共卫生、公共文化体育、公共交通、生活保障、就业保障、医疗保障、住房保障等八个方面确立了建设目标、财政投入和保障措施。分四个阶段推进基本公共服务均等化进程，努力缩小粤东西北欠发达地区与珠三角地区基本公共服务差距。到2020年实现广东省城乡、区域和群体间基本公共服务均等化，基本公共服务水平在国内位居前列，在国际上达到中等发达国家水平。

　　（四）完善财政转移支付政策，推进了主体功能区建设

　　为促进省和市县财权与事权相统一，扶持欠发达地区发展生态经济，广东省不断完善财政转移支付政策。2010年以来，出台《关于调整完善激励型财政机制意见》，根据主体功能区划实施差异化的财政激励机制，增加对生态发展区域市县一般性转移支付，同时建立生态激励型财政机制，转移支付与县域生态环境挂钩，确保财政转移支付向生态发展区倾斜。出台《广东省调整完善分税制财政管理体制实施方案》，自2011年1月1日起，将全省营业税、企业所得税、个人所得税、土地增值税地方收入部分，省级与市县分享比例由“四六”调整为“五五”。调整后，到2015年前后省级财政每年可多集中财力达100亿元左右，全部用于增加转移支付和落实各项民生及产业政策，可基本解决落实生态补偿机制和推进基本公共服务均等化的财力需求；粤东西北地区人均基本公共服务支出占珠三角地区的比例可由目前的57%提高到2015年的70%左右。到2020年，可将区域差距控制在20%以内。

　　（五）实施差别化的土地政策，优化国土开发格局功能区建设

　　广东省先行制订、实施了《广东省土地利用年度计划管理办法》、《支持现代产业发展用地的若干意见》、《重点项目先行用地管理办法》等，将差别化作为土地利用年度计划分解的重要原则，从先行用地指标上优先保证国家和省重点工程和民生工程项目。针对主体功能区规划中提出的建立土地生态补偿机制，已在东莞、佛山等市率先探索实施耕地保护补偿机制，并将建立基本农田保护补偿机制纳入省政府2011年工作要点。在编制省国土规划过程中注重与主体功能区规划在国土空间开发总体框架、国土功能分区等方面协调对接，开展了省、市、县、镇级土地利用总体规划修编、国土资源“十二五”规划编制等工作，大力推进土地节约集约利用。

　　（六）出台环境保护规划，推进了资源节约、环境友好型社会建设

　　广东省把生态保护和建设作为主体功能区建设的重中之重，分区域实施差别化的环境保护政策。一是出台《广东省环境保护规划纲要（2006-2020年）》，在生态保护上将全省划分为严格控制区、有限开发区和集约利用区，制定不同的生态分级管理标准。分区制订产业准入制度，对不符合产业政策、不符合重要生态功能区要求、达不到排放标准和总量控制目标的项目，一律不予批准。二是出台《珠江三角洲环境保护一体化规划（2009-2020）》、《粤北山区环境保护规划（2011-2020年）》，以分区和分级控制为基础，结合主体功能区规划和环境容量要求，引导珠三角优化产业布局和对严格控制区实行强制性保护。“十一五”期间，广东化学需氧量和二氧化硫排放量分别减排18.88%和18.81%，超额25%完成国家下达的减排目标任务。

　　中共广东省委十届八次全会已提出了“十二五”规划建议，省十一届人大四次会议审议批准了“十二五”规划《纲要》，广东省把推进主体功能区建设作为“加快转型升级，建设幸福广东”的重大战略举措，以实施主体功能区规划加快发展方式转变，推进幸福广东建设。

　　（《行政管理改革》杂志供稿 作者系广东省委常委、常务副省长）