■“石排镇暂停户籍居民免费公交政策”特别报道

　　一石激起千层浪，石排镇“暂停”免费公交的讨论持续发酵。关于此事，民间的议论已不仅仅限于石排镇和“免费公交”本身，更多人开始反问，取之于民的公共财政究竟应该向何方倾斜，公共财政用之于民的标尺线到底又在哪里？

　　纵深

　　“免费公交”和“一元公交”

　　石排镇“暂停”免费公交的理由是“财政负担”。

　　石排镇过去公交补贴投入多少？免费期间投入多少？在外界眼中，这似乎至今仍是笔糊涂账。石排镇委委员钟浩源接受本报记者采访时表示，从石排镇的财政核算看，目前还没有发现镇财政给石排镇公汽进行补贴。石排镇公汽经理陈俊明称该公汽运营自负盈亏，公汽公司本应该在免费公交中得到镇财政补助“应该怎么补，补多少，最后还得由镇政府决定”，言下之意是石排镇公汽还没有得到免费公交的补贴。

　　现在媒体计算免费公交投入的依据，一是推行免费公交时当地主要领导称过去每年要补贴400万元，免费后只要200万元。二是此次“暂停”后当地提供的官方通稿数据称每日乘坐人数约2500人次，按每人次2元计，年支出不到200万元。如果按实施以来的1年7个月来算，其总金额可估算为285万元。

　　在石排镇公布最终官方统计数据前，假如这285万元全部由石排镇承担，这个投入到底是多大的“财政负担”令外界存疑。

　　“暂停”免费公交的决定，实际上反映出石排政府对于民生领域的选择角度问题——是在公共财政上“开源节流”，还是尽力投向底层民生，石排镇暂时选择了前者。

　　事实上，石排镇在公共财政上的选择倾向并非孤例，甚至带有一定的普遍性。就在公交领域，市交通部门近年来屡次提及的“一元公交”也因财政支持不够给力而举步维艰。巧合的是，石排镇的“免费公交”曾经还是东莞发展“一元公交”的正面样本。

　　在市交通部门的规划中，将对在大城区运营的83条城巴、小巴线路全部实行1元票制，优惠部分由东莞市财政进行全额补贴，实施低票价策略，以体现公交的社会公益属性，切实普惠于民。

　　这一计划需要市财政每年投入7亿至8亿元，市交通部门有关负责人曾表示，“如果财政说资金紧张，那么也可分阶段实施，有些镇街经济很宽裕，完全可拿钱出来提前实施。”该负责人还特别提到，有镇街已经实行了户籍人口免费乘车。

　　不过“一元公交”的规划却一直“难产”。由于财政部门的态度模糊，交通部门的美好愿景目前还只是“一厢情愿”。市财政局长詹文光对“一元公交”的看法是，“每年财政需要投入7亿—8亿，对于东莞财政来说是拿得出来，但是具体这7亿—8个亿投入到公交，值不值，就需要仔细的研究论证了。”

　　问题就在于此，无论是“免费公交”还是“一元公交”，公共财政在此方面的投入到底值不值，这究竟由谁说了算？

　　“大民生”和“小民生”

　　公共财政取之于民，其根本目的也是用之于民。东莞市委书记徐建华此前表示，这5年，东莞将通过加快推进以保障和改善民生为重点的社会建设，以人民群众的关注点为导向，建立惠及全民、优质均等的公共服务体系，努力让人民群众生活得更加富裕、更有尊严、更有保障、更有品质。

　　2011年，东莞市财政民生支出为187.7亿元，占市本级财政安排支出的74.8%。财政用于民生的力度不可谓不大，其中排名靠前的民生支出分别为，基础设施建设支出47.5亿元，基础教育投入11.1亿元，文化名城建设资金10亿元。

　　以上无一不是惠及全民的“大民生”项目，于是，惠及面相对较小的“小民生”项目在财政支出中只能往后排，比如“一元公交”等。有学者对此分析，政府实施民生福利政策要考虑经济承受力，必然优先发展诸如教育、医疗等基本福利项目，和基础设施建设等间接性民生项目。

　　这种说法不无道理，并能从东莞财政投入中得到印证。在交通领域，相对于惠及面较小的直接性民生项目，财政部门更加重视道路建设和整体公交的投入。市财政部门表示：“东莞的公交发展问题不是向民众让利，不在于票价应实施两元、一元或者免费，更迫切的应该是使公交更便利地为民众服务。”

　　在政府财力有限的前提下，不同民生领域的投入存有先后，这无可厚非。但问题在于，如果实际财力允许，又为何不能同时兼顾一些惠及面较小的民生项目呢？比如石排镇的免费公交。2010年石排镇可支配财政收入36685万元，同比增加607万元。全年支出36576万元，同比增加973万元。2010年免费公交的投入相当于镇级可支配财政收入和支出比例的0.5%，这真的令当地政府不堪重负了吗？

　　更为关键的是，到底发展哪些民生项目，民众需要怎样的福利政策，这些涉及民众利益的决策究竟由谁决定？如果公共财政对于民生项目的选择只是依照政府的单向意愿，甚或只是看领导的喜好，却不愿意倾听民众对于民生的真正需求，那么最终的决策即便耗费财力仍可能并未惠及于民，甚至朝令夕改也是在所难免。

　　“经济账”和“形象账”

　　钟浩源接受媒体采访回应“暂停”免费公交时，有两处用语值得关注。

　　其一是：石排发展经济要开源节流，尽量减少不必要的开支。

　　言下之意被“暂停”的免费公交支出当属“不必要”之列。

　　在评价这种“不必要论”之前，先看看另外一组数据。

　　2011年广东省财政民生投入占一般预算支出的比重从2005年的40.36%提高到2011年的63.03%，提高了将近22.67个百分点。

　　2012年东莞市本级财政预算安排支出268.2亿元，用于民生方面的支出203亿元，比上年增加15.3亿元。

　　在省市都加大民生投入时，石排镇惠及全镇户籍居民的惠民支出却被列入“不必要”开支而取消。免费公交怎么就成了“不必要”？当地决策者对于财政支出项目有没有标准？是什么样的标准？石排镇官方解释是，几百万元虽然看上去不多，但是这里几百万元那里几百万元，加起来就不是个小数目。那为什么一定要砍掉“免费公交”的几百万呢？

　　“免费公交”是把“财政向民生倾斜”实实在在落实到了每一名石排户籍居民身上，是让当地居民共享改革发展成果的集中体现，也是“建设幸福东莞”在石排的具体反映。石排镇“免费公交”曾被相关部门作为惠及民生的典型经验，并建议有条件的镇街学习。现在，典型经验被称为“不必要开支”，其可能产生的消极示范影响值得考量。

　　另一处用语是：确实有些群众的反对声音，但还是有很多人理解政府的工作。

　　“免费公交”政策酝酿于2006年，提出于2008年，施行于2010年，现在19个月就“寿终正寝”。“有些群众”是多少群众？“很多人理解”又是多少人呢？石排暂停免费公交政策经历了多久调研？听取了多少群众意见？在连补贴资金总额都还在“经核算尚未拨付”的背景下，前面四个问题的答案似乎是不言而喻的。一项惠民政策花了4年时间酝酿，19个月后即取消，这对政府的公信力的冲击可想而知。

　　正如广东省政协委员孟浩所言，任何政策的出台和取消都应该慎重，免费公交不是“嗟来之食”，想实施就让老百姓为你鼓掌，不想实施也应该给个明确说法。而东莞市委副书记、市长袁宝成在今年东莞“两会”期间也提出，领导在决策时不能拍脑袋凭着感觉走，特别在实施重大民生举措前，政府要先听证，减少行政盲目性。这些话语提醒大家：民生问题不能随便做承诺，如果做不到，就不能吊老百姓的胃口。

　　石排“免费公交”政策不仅是一笔经济账，也是一笔地方政府形象账。

　　尽管钟浩源称免费政策只是“暂停”而非“取消”，但这一表态的象征意义似乎更强烈些，更像一个是不知何时能兑现的“画饼”。

　　“免费公交”暂停了，人们不禁联想到“25年免费教育”是不是也会在某一天被划入“不必要”之列。

　　展望

　　25年免费教育何去何从？

　　石排镇镇长：免费教育是个好政策，会一直坚持做下去

　　一夜之间，说好“不取消”的石排“免费公交”，被石排镇政府“暂停”了。那么，说好坚持下去的“25年免费教育”，还能坚持多久？

　　在免费公交被“暂停”之前，石排的“25年免费教育”也是个热门的话题，且普遍被认为会坚持下去。因为石排镇的现任镇长简任昌多次表态，“免费教育是一个很好的政策，我们会一直坚持做下去”，“广东即将普及15年义务教育，石排只是走快了一步”。

　　与“免费公交”差不多同期，从2010年9月开始，石排镇开始实施“25年免费教育”的政策，只要符合条件的户籍学生，免费教育的所有补贴费用按标准由镇财政通过银行渠道直接划拨入享受免费教育对象的私人账户。

　　根据统计，2010年当年，共有4171名石排户籍的学生享受了免费教育的政策：幼儿园每年每生3000元；普通高中每年每生3000元；全日制大专生每年每生4000元；本科生每年每生6000元；硕士生每年每生8000元；博士生每年每生10000元。

　　石排镇镇委委员钟浩源说，石排镇每年出生近400名儿童，其中幼儿园阶段的学生共有1000多人，高中阶段也有1000多人，大学阶段也差不多1000人。该镇每年的财政教育经费要为“25年免费教育”多支出1500多万元。

　　让人存疑的是，每年支出两三百万元的“免费公交”惠民政策暂停了，那么，每年多支出1500万元的“25年免费教育”会不会也被叫停呢？

　　之前，简任昌就表示，过去几年，石排成功创建“省教育强镇”，实施了户籍人口从幼儿园到大学教育补助政策。石排将继续做好民办学校发展规划与布局，鼓励社会力量以各种形式参与办学，同时在教育补助方面，镇财政将坚持每年增加1500万元。

　　另外，在今年2月，石排镇召开了十五届人大六次会议，镇长简任昌所做的政府工作报告就提到，“2011年巩固、提升户籍人口从幼儿园到大学免费教育”作为民生实事被写进政府工作报告，今年包括教育发展在内的民生财政预算将达到2770万元。

　　当天的会议也通过了《石排户籍人口从幼儿园到大学免费教育实施意见》，把“25年免费教育”的政策纳入了制度化的管理，以此避免因领导人意志的改变而改变免费教育的政策。

　　近日，钟浩源再次向记者表态，石排不取消“25年免费教育”的惠民政策。

　　如此一来，在屡次的承诺和制度的保障下，石排镇政府不太可能取消或者暂停“25年免费教育”的惠民政策。

　　他山之石

　　神木模式能否复制

　　放眼全国，因施行免费政策而备受关注的，首推陕西省神木县。在原神木县委书记郭宝成主政期间，力推民生政策改革，一是从小学到高中实行12年免费教育；另一个是全民住院实行“免费医疗”。而自2009年3月1日神木县全面推行全民免费医疗制度以后，更被冠以“神木模式”享誉全国。

　　“神木模式”在推出前，曾经过15个月的调研论证。经过核查，计算出全县40万人口2009年医药费用的大概需求为1.3亿元。按照规定，资金投入以县公共财政为主体，城乡平等保障，最高报销额可达30万元。医疗免费对象为神木籍户口的城乡居民。

　　“神木模式”一经推出，当地老百姓的就医需求得到极大释放。当年3月下旬起，住院病人达到高峰，和往年同期相比增加了30%，医院一床难求。这让当地政府不得不考虑如何防止出现过度医疗，遏制医疗资源浪费的现象发生。

　　随后，经过一年多的摸索，2010年3月25日，神木县出台了定点医疗机构新的考核办法。虚挂病床、轻病人住院、不合理用药、不合理检查、不合理收费、药价虚高等10项违规行为被列入处罚之列，要受到最低3万元、最高12万元的经济处罚。除了处罚，也有奖励。神木县规定，对全年各项考核指标不超规定范围，综合考评未予处罚的县级医院奖励10万元，乡镇卫生院奖励2万元。

　　一系列奖惩分明的规定，让住院人数逐渐下降，病床紧张的情况得到缓解。截至2010年5月底，累计报销住院医药费1.83亿元，其中县内1.4亿元，县外0.43亿元。虽然超出预算1.3亿元的总额，但在时任县委书记郭宝成看来，县财政完全负担得起。

　　2009年，神木全县财政总收入达到93.26亿元。医疗保障并不是神木开支最大的民生工程，开支最多的是从2008年就开始推行的12年免费教育。这一系列免费的惠民政策，曾得到当地群众和各地媒体的追捧，但质疑与争议也同时存在。

　　“神木模式”推行1年多后，主导该项政策的县委书记郭宝成即于2010年9月被免职，调任榆林市人大常委会副主任。郭宝成的调离，被外界解读为“神木模式”的未来将充满变数，很多人担心“神木模式”将会“人走政息”。不过截至目前，“神木模式”仍在持续。

　　观点

　　取消免费公交

　　是正确的

　　中山大学岭南学院财政税务系主任林江：

　　我觉得当初出台这项政策就欠缺考虑。

　　对于大多数人而言，一两元的公交费还是付得起的，因此免费公交对民众而言实际意义不大。真正需要免费公交的，其实只是学生、老年人、残疾人等人群。政府为了一个“名”，貌似施行了免费的、惠民的政策，却引发了更多的问题，这是对公共财政不负责任的表现。政府财政更应该花在需要钱的刀刃上。

　　其次，免费公交自从实行以来，至少从表象上而言，导致了整个公交系统效率的降低。因为免费了，公交司机的热情会降低，线路少、班次少，也会出现公交不按站、按时停靠等管理问题。自然而然，乘坐公交的人也会越来越少。在市场环境中，免费的东西往往是会引发很多问题的。据我了解，石排在没实行免费公交之前，政府给公汽公司的财政补贴是每年400万元。实行免费公交后，政府大概花了200万元。政府财政并没比以往投入得更多，而整个公交的服务质量却明显降低了。

　　因此，在我看来，免费公交并非人们认为的惠民政策，废掉这项政策恰恰是对的。比如广州在亚运期间，就曾提出免费公交。结果施行没几天，就因为乘客太拥挤、一哄而上，导致许多人搭不了车而取消了。可见，这样的免费政策不仅不能惠民，反而增加了民众的不安和困扰。况且，免费公交并非是法律强制规定的，政府取消也无可厚非。

　　若要真正实行免费公交，那么这个地方政府的财力应该有所保证。如果能保证有完善的线路和站点，合理的时间和班次，以及买入更多新的公交车，创造一个服务上乘的公交环境，这样才是人们所期望的“免费公交”，而不是如今所出现的线路、车次捉襟见肘的情况。同时，还要保证免费公交不会对当地的私营交通工具市场产生冲突，免费公交内部可以引入两家以上的公交公司进行竞争，创造一个竞争充分的环境，免费公交的服务质量才不会降低。如果政府没有充足的财力做到这个程度，建议当初就不应该实行免费公交。