是细化政策 还是完全叫停？

　　撰文 南方日报记者 李荣华 实习生 陈宇 统筹 吕冰冰

　　对于城管服务外包政策的去留，深圳城管相关负责人近日发出“或将取消”的官方回应，让公众仿佛看到这个政策已步入黄昏。在深圳，城管服务外包政策该不该叫停？这个曾被深圳市领导称为有生命力的新事物，是先天性设计不良，还是后天监管不足？假如取消，替代模式是什么？假如不取消，问题根源及对策在哪？

　　南方日报记者深入调查采访发现，实际上，城管外包服务政策是一个大的概念，服务内容宽泛，而一些街道在推进城管外包服务政策时，在引入、监管和推出多领域积累了经验。依现实情况，挖掘问题根源，完善外包机制，明晰外包范围，远比抛弃这个政策更合适。

　　粤海之疾

　　一个涉黑团伙竟然承包了城管外包服务。有不少人反映，其头目张强及其马仔平日身穿迷彩服，骑着有城管标识的摩托车或电动车，以城管协管员的名义，收取“保护费”。

　　7月19日，在上任四个月不足一天时，南山区粤海街道办执法队大队长杨敏接到街道办新闻发言人的紧急电话，有一批媒体记者正在办公室等待采访。

　　之前一天，警方公布，其打掉一个以张强为首、长期盘踞南山后海的黑社会性质组织。细心的记者发现，这一团伙中的一名骨干成员，竟是去年底一桩摊贩捅死协管案件中的受害者。

　　随后的调查披露，该街道办推行城管外包服务政策时，在准入把关、日常监管和绩效审核等诸环节出现问题。

　　涉黑团伙头目张强利用汇运丰实业有限公司（以下简称“汇运丰”），采取“围标”等方式，在2010年12月，以“抓阄”抽签的形式，抽中一繁华地段的城管外包服务。但工商信息显示，汇运丰2010年才开始经营物业服务，而其注册地址，实为一家旧杂货店。

　　签约后，粤海街道每月支付汇运丰11.5万元费用，但汇运丰通过缩减人员和压低工资，每月有4.1万元不明去向。另外，合同上写明汇运丰员工“在街道执法队指导下，协助清理整治乱摆卖、超线摆卖、乱堆放等违法行为”，而多位当地摊贩反映，张强及其马仔平日身穿迷彩服，骑着有城管标识的摩托车或电动车，以城管协管员的名义，收取“保护费”。

　　这一严重问题暴露后，背后原因有哪些，如何追究责任？记者多次采访追问中，政府部门相关负责人均回避回答焦点。记者8月7日重新联系粤海街道办新闻发言人，询问是否在倒查背后原因和追究相关责任时，其态度依然未变。

　　成本划算的西乡试验？

　　在业内人士看来，城管引入外包公司和自聘协管员，两种方式成本差距颇大。这种成本上的考量，实际上，正是城管外包服务政策在深圳诞生并发展，甚至向国内推广的核心原因。

　　南山涉黑团伙借城管外包政策扮执法者欺行霸市，加重公众对这一政策的怀疑，全国取缔之声日隆。

　　记者在7月20日采访深圳市城管局法制处处长冯增军率先获悉，深圳或将取消城管服务外包政策，或以政府聘请协管员来代替。

　　“取消？”粤海街道办执法队队长杨敏在记者随后的采访中听到这一消息，颇为惊讶。他正希望政府出台新的政策，他介绍，他关心的，主要是该政策在监管细则上如何细化和明晰，在他看来，城管引入外包公司和自聘协管员，成本差距颇大。

　　这种成本上的考量，实际上，正是城管外包服务政策在深圳诞生并发展，甚至向国内推广的核心原因。

　　人少事多的难题在不少地方都存在。据当时西乡街道办事处党工委书记、办事处主任郑新强撰写的一篇论文介绍，2004年建立街道以来，仅西乡城管部门在执法过程中遭遇的暴力抗法事件就达到198起，西乡有30余名执法人员、117名协管员，按照一宗行政执法案件30分钟计算，要完成全部执法任务，一天要工作48天以上。

　　2007年11月，西乡街道悄然启动一项改革。一个叫鑫梓润的物业管理公司通过招投标，向西乡城管承揽六项市政管理和七项城市管理执法的服务。其核心举措就是引入企业参与城市街区管理。

　　当时，作为第一个投石问路者，西乡街道主管领导坦言压力颇大，但多次宣称，这是一笔成本划算的改革。

　　他们是这样算账的。首先，同样用管理80万平方米的钱，却起到远远超过这个面积的效果，这其中就包括管理80万平方米、以往未曾管到的45万平方米和区域社会秩序维护三大块地方。而且，以西乡市政中心为例，该单位职工、临工、日工共计300余人，每年所需的工资、福利、办公经费开支等于一个物业公司1500名员工的工资。

　　这一改革，因为满足现实需求，迅速引起深圳市主要领导的重视。

　　据南方日报报道，当时深圳全市综合执法编制只有1500多名，一线执法人员更为紧缺，到位率只有70％，最少的执法队只有10名执法人员。另一方面，街道执法队承担着21项职责，涉及143部法律法规和规章，处罚条款多达583项。

　　“要学习、借鉴和推广西乡街道的做法，向社会要力量。”深圳市当时主管城管工作的副市长吕锐锋指出，政府购买服务是今后综合执法的方向。

　　几个月不到，西乡的试验便以一种成功模式在深圳市内外逐步推广。2008年3月至2009年5月，西乡花园街区先后有四川、江苏等156个考察团考察学习。

　　布吉与粤海的得与失

　　布吉街道与粤海街道在运行城管服务外包时监管各有不同，包括企业准入门槛、员工审核、中标后所签订的合同以及日常监管等各方面，最终，布吉街道取得了较好的成效，而涉黑的汇运丰公司却“横行”粤海。

　　今年8月初的一个下午，记者再次来到宝安西乡花园街区——城管服务外包政策发源地。这一政策的政府支持者已相继离任，但政策依然持续下来。在街头，可看到衣着标示为“巡查员”的鑫梓润物业员工巡街，整个路面干干净净。

　　西乡花园街区铁岗项目经理林朝阳见证西乡试验发展历程，他介绍，从2007年10月至今，当地没有发生一单因鑫梓润员工而导致的暴力抗法事件。其员工自认是巡查员，而不是城管，也不是协管员。

　　对于一个并未完全成熟的试验就以模式向外推广，自然会产生形态各异的公私合作方式。除了粤海街道之外，承包罗湖、福田10各街道城管服务的鼎弘物业也曾曝出“开山寨执法车执法”的负面新闻，但也有一些业内口碑较好者，比如龙岗。

　　原龙岗区城管局执法监察大队副大队长冯瑞是当时制度设计的主要参与者，他介绍，去西乡现场观摩后，龙岗城管曾研究做预评估，“认识到自身人力严重不够，要推行的话获得的成效大过可能带来的问题，比较而言是值得尝试的。”

　　“从一开始，我们就担心出问题。”冯瑞认为，很多地方学习西乡模式，没有看到西乡在引入外包公司之前，第一步做的是多个部门对街区进行综合整治，第二步才是企业准入门槛设置。

　　西乡眼中的企业资质标准，是“专业素养、社会责任、街区认同”，而冯瑞们注重从事行业年限、社会责任感和整体规模化，更加戒备小公司和本地公司，认为大公司更关注品牌，管理更规范，而非只顾眼前利益。

　　布吉街道是龙岗区的试点，在招投标时，吸引了包括鑫梓润在内的十余家企业，最后是龙城物业中标。龙城物业是深圳一家老牌物业公司，具有国家一级物业管理资质，服务包括市民中心等政府机关。

　　员工身份核实被格外强调。布吉与龙城物业“看上眼”后，龙城物业所有即将上岗员工需通过派出所检查档案是否有违法记录，有则除名。而据鼎弘物业向媒体介绍，其以前招聘时只看应聘者身份证的真假。有涉黑团伙的汇运丰公司能够中标，可见粤海街道在引入机制上更有严重缺位之处。

　　中标之后，签订协议的内容详略与否，亦可管窥管理是否到位。布吉与西乡跟企业的委托合同协议上，都明确涵盖服务范围、内容、人员配置、考评内容和标准，管理服务费的计算及支付方式，合同年限，双方权利及义务，违约责任等。而记者掌握的《粤海街道购买社会服务合同》仅两页，对于至关重要的服务内容、各方责任等一笔带过，并且没有考评内容和标准，只是在违约责任栏称，一旦发现一宗乱摆卖等行为，扣款500元，倘若区级部门核实，一宗扣1000元。

　　按协议，龙城物业公司员工只能以“告知、提醒、劝导”六字诀，与群众沟通，对相关违法行为的劝阻不得使用强制手段，如有违法将视情节有权终止合同，并由乙方承担相关法律责任。这类具体操作规则，粤海街道的合同也是缺失的，这为敲诈勒索收取保护费埋下引线。

　　日常监管并不简单。龙城物业龙岗项目经理陈中回忆，他们签约后有6个月试用期，并规定，除了城管业务，还要提供便民服务。开始两月，队员不熟悉情况，常遭小贩辱骂，并连遭扣分，被罚亏本了，一度有退出的心思。原来，街道、公司、龙岗项目部，都有队伍明察暗访，对公司员工的着装、表现和效果打分，每宗1—5分，每分值30—50元。一名员工在天桥底下向摊贩声称收取保护费，结果被摊贩告发而被开除。

　　鑫梓润在西乡站稳脚跟后，政府又通过招投标引入4家公司，一年一合同，以便竞争；而龙岗区也是从布吉试点做出成效后，通过口碑传播，横岗、坪山、龙城、葵涌和龙岗等街道亦主动要求加入。而汇运丰与粤海街道一年不到，就因马仔龚波被刺事件提前中止合约。

　　存废争议背后

　　“在签订外包服务相关合同时，只能依据《政府采购法》，该法经过了第二次修订，虽然更为严密，但毕竟对城管服务外包政策没有相关法律依据，依然具有很大不确定性。”

　　西乡、龙岗与粤海，分别提供了城管服务外包政策的不同经验和反思，却一直少见有相关部门及时总结，媒体的发声也多只在呈现负面事件。

　　城管服务外包政策推出的基础，是“成本划算”，5年过去，深圳城管执法人员编制缺口依然没有弥合，这是深圳主管者考量该政策是否存废时的重要一环。

　　据深圳市城管局数据，目前全市城市管理执法在编人员共1531人，与全市1500多万的实际人口相比，人手严重不足。

　　“客观说，城管服务外包政策，很大程度上缓解了深圳执法队人手不足、管理缺位的问题，对于市容市貌和社会秩序的提升起到很大作用。”深圳市城管局城市管理研究所所长胡振华说。

　　但问题颇多。深圳市城管局法制处的调研显示，目前城管服务外包领域缺乏准入、退出和监督机制，管理部门对此类外包企业的资质要求没有明确规定、外包协议拟定过程不透明，对协管员收受“保护费”、“好处费”等行为也缺乏监管。

　　7月20日现场，深圳市城管局法制处处长冯增军提出或将取消城管外包服务政策之后，胡振华接受记者采访时认为，对于这一政策，他更倾向于关注服务外包政策的制度设计，尤其是企业准入、日常监管和绩效考核等三个环节把好关。

　　鑫梓润物业董事长秘书倪妙绚介绍，合同签订只能依据《政府采购法》，该法经过了第二次修订，虽然更为严密，但毕竟对城管服务外包政策没有相关法律依据，依然具有很大不确定性。

　　记者调查发现，法律法规上的不确定性，造成了诸多空白。在专业人士看来，城管执法者、协管员和外包公司职员，三者往往被公众和媒体混淆，其实有所不同：执法人员是国家公职人员，有编制，协管员是与政府签订合同的员工，无编制，而外包公司职员，是政府与外包公司签订合同后，外包公司派遣的员工。

　　正因为此，城管工作各种人员和身份混杂，不同服务和执法混杂，给城管服务外包领域带了多重权力寻租空间，也给“临时工”带来替罪顶包机会，而城管形象、外包政策等等均受消极影响。

　　另一个现象是，城管外包服务公司一般不相往来，缺乏问题探讨和经验交流，更少面对严肃媒体，接受其监督，与公众见面时，多在负面新闻的标题上。

　　实际上，城管服务外包政策是公共服务社会化的表现，在欧美发达国家已成常态，并形成良好完善的运行监管机制。而这种公共服务外包的趋势在国内尚初起步。

　　城管服务外包改革，再次行至十字路口。

　　？西乡经验

　　西乡鑫梓润花园街区项目经理林朝阳：

　　“我们对自己的定位是城市保姆”

　　2007年，站在花园街区十字路口，乞讨的、摆摊的尽收眼底。2007年底，鑫梓润物业开始服务该街区。经过五年的运行，一个“三不管”小区经过鑫梓润整治变化明显，现在，鑫梓润服务范围有12平方公里。作为鑫梓润花园街区的项目经理，林朝阳对这5年的变化感同身受。

　　南方日报：城管外包服务准入机制最重要是什么？

　　林朝阳：引入企业一般走招投标程序，这主要看各个街道怎么把握。

　　南方日报：你们日常怎么执法的？

　　林朝阳：我们定位是城市保姆，是给城市街区提供服务的独立公司，是执法队下面的辅助力量，而城管是独立执法部门。我们在街头负责信息采集，一人多责，甚至交通协管、社会治安，都有参与。哪里井盖坏了，哪里出了车祸，会第一时间反映。像烧烤摊我们是不能没收的，只能用嘴劝，不像以前执法队一来就收摊子。员工劝阻无效，要第一时间通知执法部门协助处理。

　　南方日报：你们员工有没有不合格的，数量多吗？

　　林朝阳：队员要严格培训才能上街，要是有暴力倾向，我们不会要。街道有一个严格考评标准。一年里，员工工作行为在派出所立案达到3%，会取消合同。街道、公司都有审核小组，每天考评，考评分数衡量企业工作效果，与承包业务绩效挂钩，没有达标，会处罚。监管人员看到乱张贴、乱摆卖会问员工有没有劝阻，员工没有劝阻会扣分；员工劝阻无效不扣分，但不及时上报就要扣分。考核比较综合，包括队员形象、服务范围等。队员拿商铺一根烟，都会扣分的。

　　南方日报：你们工作有没有难点？

　　林朝阳：最为难的，是摊贩摆东西在道路上，员工去提醒、告知、劝阻时，他们就知道你不是城管，没有执法权，会不理解，不买账，甚至辱骂，有队员被划了十几刀。

　　■专家观点

　　深圳大学副教授唐娟：

　　城管执法项目

　　不能外包

　　背景：深圳大学副教授唐娟一直关注西乡改革，曾在2008年组织专家研讨会议，和鑫梓润建立联系，去年也曾走访过几个清洁公司，它们都是城管部门外包服务的承包商

　　南方日报：从当初的众声喝彩，到目前齐声讨伐，您怎么看“西乡模式”？

　　唐娟：这是因为许多人不了解什么是外包。

　　西乡的改革，还不能叫模式，只是个试验。这项改革在2008—2009年是该街道的重点工作之一，但2010年领导换届后，就不是重点了，而是转向了网格化。但改革还持续着，原因是鑫梓润和西乡街道的合同并没有因领导换了而失效。至于改革的成绩，至少2008—2009年是非常明显的。

　　南方日报：您在观察西乡试验时，有无想到将会出现外包公司屡屡违法的情况？为什么？

　　唐娟：企业是以赢利为最大化追求的，只要有机可乘，它就永远把私人利益放在公共利益之上。因此，在任何国家，政府推行服务外包的同时，必须提升自己的监管能力，成为一个精明的买主。如果政府在外包时把不能外包的外包了，外包之后监管不到位，那么承包商违法是必然的。这是政府使用合同外包这个工具时必然面临的问题。

　　南方日报：结合数据和事实，您怎么看城管外包服务政策的得失？现在是否应该取消？为什么？

　　唐娟：城管服务的内容很多，可分为间接服务和直接服务。

　　间接服务宜由政府提供，如服务规则制定和监督实施（综合执法）、财政保障、设施设备配置、人员培训、组织指挥协调和业务指导等。

　　直接服务由工作在基层的一线人员包括执法人员和社区协管员提供，与社区居民面对面。如清扫保洁、园林绿化养护、市政基础设施维护和管理、垃圾收集和处理等。

　　直接服务在供给上具有非垄断性，即在政府主导下，通过对这类直接服务的项目、规模、范围等进行技术分割，通过合同外包、消费者付费等方法，实现市场、社会组织、居民个体等非政府力量的参与。

　　这些年，国内诸多城市在城市管理中，把绿化、清洁等服务外包给清洁公司、物业公司，已经是一种常态，解决了城管部门人力不足、成本高昂等问题。仅从这一领域看，外包服务作为政府治理的工具，一时半会很难放弃。

　　所以，笼统地说取消城管服务外包政策的说法，并不全面。应该说，坚持可以外包的项目，取消不该外包的项目，如执法项目。

　　南方日报：加快社会管理创新是广东省乃至全国近年来推行的重点改革之一。深圳城管服务外包政策的4年之路，对于社会管理创新有哪些经验可资借鉴？

　　唐娟：公共服务外包的实质是政府整合辖区内的社会资源，引入市场机制，调动企业参与城市管理的积极性和创造性，通过合理授权，形成政府与市场、政府与企业之间的合作伙伴关系，这是社会管理创新的重要体现。

　　但是，合同外包作为一种新机制运用于城市管理领域中，还不成熟，需要注意和考虑到的问题还有很多，如：城市管理部门委托管理的对象应该是法人而不是个人；引进具有法人资格的公司参与城市管理进行市场化、社会化管理，并不是代理城市管理部门进行城管，在法律关系上，城市管理部门仍然是城市管理的唯一行政主体；城市管理部门委托公司进行特定领域内的公共管理，并不意味着城市管理部门完全放弃了对该领域的管理，只不过管理的方式发生了变化；城市管理部门与公司既是合作者，也是公司提供公共服务的监督者；城市管理部门对委托管理的公司必须全面了解；等等。这些问题，都需要我们今后在社会管理创新中继续探讨和解决。