近期，在国内不少地级市召开的“两会”上，申报“较大的市”屡屡被提及。在广东，惠州、佛山、东莞、中山都有意申报，惠州更是在《政府工作报告》中第一次明确提出；在省外，如江苏常州，市政府甚至将争取成为“较大的市”列入2014年30个重点工程之中。值得一提的是，相关资料显示，温州已连续27年在全国“两会”上申请被批准为“较大的市”，其锲而不舍的精神和决心可见一斑。

　　到底什么是“较大的市”？它能为当地带来哪些利好？审批放开后可能带来的影响该如何规避？南方日报记者为此专访相关专家，对上述问题进行解读。

　　南方日报记者 张学斌 实习生 伍美红

　　地市申请为何锲而不舍？

　　案例：从1987年以来的二十多年间，每年全国“两会”前夕，温州都会专门为一个建议或议案做准备，那就是请求国务院批准其成为“较大的市”。

　　专家解读：“较大的市”是一个法律概念，是为了解决地级市立法权而创设的。地级市一旦获得“较大的市”地位，就拥有了地方性法规和地方政府规章的立法权。

　　近期，不少地级市的“两会”召开，南方日报记者统计发现，目前至少有近20个城市传出申报“较大的市”的意向，其中大部分城市获得了所在省的支持，如江苏常州、镇江等。个别城市如三亚、九江，系之前由人大代表或政协委员提出。

　　每年全国“两会”期间，都有不少代表、委员“上书”，建议自己所在的城市能够获批“较大的市”。温州堪称对“较大的市”最热衷的城市之一，从1987年以来的二十多年间，每年全国“两会”前夕，温州都会专门为一个建议或议案做准备，那就是请求国务院批准其成为“较大的市”，用温州人的话这叫“不懈坚持”。

　　党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“逐步增加有地方立法权的较大的市数量”，这被视为“较大的市”重启审批的信号，不少地方为此下了大气力。最近，江苏常州市政府将争取成为“较大的市”列入“2014年30个重点工程”之中，其重视程度可见一斑。

　　据介绍，“较大的市”这个概念最早出现在《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第七条规定中，专指由国务院批准为“较大的市”的城市，不包括直辖市、省会市和经济特区所在市。这些“较大的市”，当初都是地级市。

　　国家行政学院法学部副主任、中国行政法学研究会副会长杨小军教授长期关注研究此事。他向南方日报记者解释，“较大的市”是一个法律概念，是为了解决地级市立法权而创设的。

　　按照宪法、地方组织法等法律的规定，地级市没有立法权。在此背景下，产生了最初的“较大的市”制度。设立“较大的市”，初衷主要是解决地方政府的政治地位，其中最实际的就是立法权。许多城市申请“较大的市”，也是为了获得地方立法权，使得自己的“文件”得以上升为“法”。

　　国务院共四次审批了共19个“较大的市”。其中，重庆因升格为直辖市而不再是“较大的市”，目前国内实际存在的经批准的“较大的市”只有18个。1993年，徐州、苏州有幸上榜，之后20多年再未有城市获批。近些年随着城镇化进程的推进，越来越多城市的人口、区域、经济都发展壮大，一些城市对地方立法权的需求愈发迫切。

　　杨小军认为，国家立法一般都比较概括，这给地方立法留下了一定的细化补充空间。此外，一些地方改革创新效果显著，对那些未在全国推行的好做法，地方可以先行先试，通过立法将其固定下来。

　　“文件”变“法”有何好处？

　　案例：“较大的市”青岛因地制宜制定了一些法规，较好地保障了市民权益。如《青岛市城市供热条例》规定，采暖期内用户室内供热温度低于14℃的，供热单位全额退还取暖费。

　　专家解读：“较大的市”享有立法权，可以制定一些适合地方经济发展的规范性文件，以此针对性地调节经济发展过程中的矛盾，一定程度上保障地方的自主性改革，同时提高政府的工作效率。

　　“珠三角有几个城市经济发展得好，但经济实力与法律地位不相适应。比如佛山，它的经济实力、人口数量可能不比周边有立法权的城市差多少，但不是‘较大的市’。”广东省政府发展研究中心宏观研究处处长、研究员谭炳才认为，城市治理需要法制化，有能为大多数人接受的法律，并依法管理，是提升社会自我治理能力的重要一环。

　　“各地如此积极的原因，主要是为了获得地方立法权。”专家介绍，立法权对于地方政府来说具有很大的吸引力。比如招商引资，地方扶持的相关政策文件一旦上升为法律，对投资者来说更具说服力；在城市管理、土地审批等方面进行制度创新方面，一旦地方政府有了立法权，这些制度更容易落地。

　　杨小军解释，“较大的市”享有立法权，可以制定一些适合地方经济发展的规范性文件，以此针对性地调节经济发展过程中的矛盾，一定程度上保障地方的自主性改革，同时提高政府的工作效率。同时，当地人大有权在不抵触法律、行政法规的前提下，自主创设新的行政许可事项。

　　此外，“较大的市”制定地方性法规，必须报经所在省、自治区、直辖市的人大常委会批准后才能施行。但“较大的市”制定人民政府规章，无需报经批准就可以直接施行。

　　青岛是我国首批“较大的市”。在业内人士看来，青岛因地制宜制定了一些法规，都较好地保障了市民权益。《青岛市城市供热条例》规定，采暖期内用户室内供热温度低于14℃的，供热单位全额退还取暖费。《青岛市城市供水条例》规定，用户对水费有异议的可以向供水企业提出，供水企业不答复的，用户可以拒绝交纳水费。

　　去年，广东省环保厅对珠三角城市空气质量的排名中，佛山屡次“垫底”。据媒体报道，在2014年省“两会”期间，针对大气污染问题，佛山市市长刘悦伦坦言，除了车多、制造业企业多等因素外，佛山不属于较大的市、没地方立法权，对黑烟车缺乏严格处罚措施，造成大气治理效果不理想。

　　做好“笼子”再放开审批？

　　案例：有些“较大的市”也曾行使权力不当。如随地吐痰罚款，有了地方立法权后，个别“较大的市”将罚款金额上升到20元钱甚至50元，专家认为这是在滥用权力。

　　专家解读：适度放开“较大的市”审批前，要先造好“笼子”，完善相应制度并保障制度得以落地，从而防止“较大的市”行使权力不当，给自己扩大处罚的权限。

　　“我不认为各地能大批量申请成为‘较大的市’，这个概念是我国现行立法制度的一个‘例外’，数量过多就没意义了。”在杨小军看来，“较大的市”是特殊情况下的变通，既是特殊，也是变通，所以不会大批量地产生。

　　根据以往的规定，设立“较大的市”要依据地方经济总量、人口总量、城市规模、地方特色等指标；还有一些城市虽然不大，但很特殊。“十八届三中全会《决定》提到了‘较大的市’，这无疑是一个明确的重启信号。按照这个要求，相关部门会重新开始启动实际操作，但目前还没看到具体规定。从一句话变成一个制度，需要一个过程。”杨小军表示。

　　早在1984年，黑龙江齐齐哈尔就成为“较大的市”。如今在当地论坛上，一些网友对齐齐哈尔的经济发展不是特别满意，“很多城市的发展速度已超过了我们，如果再不找出切实可行的发展方向，我们就不可能再作为‘较大的市’了。”

　　在杨小军看来，之前成为“较大的市”的十几个城市，都是“能升不能降”，一旦给了地方立法权，很难再收回。二十多年后的今天，如果按照原来的规定，一些此前获批的城市可能已不符合“较大的市”的规定，一些符合条件却挤不上去的城市急得“干瞪眼”。他建议实行一个动态流动机制，实行动态审批和管理，有进入也有退出。

　　“有些‘较大的市’也曾经行使权力不当，给自己扩大处罚的权限。”杨小军以随地吐痰罚款为例，有了地方立法权后，个别“较大的市”将罚款金额上升到20元钱甚至50元，他认为这是在滥用权力。

　　杨小军提出，需冷静思考，规范地方立法权的使用，事先造好“笼子”，也就是制度建设。比如某项罚款，国家相关法律规定了处罚上限，一旦这个上限被地方突破，要有相应制度来追究。他认为要分“三步走”——一是完善相应制度，二是保障制度得以落地，然后才是适度放开“较大的市”审批。

　　（原标题：“较大的市”究竟是个什么“市”？）