原标题：[对话李铁]北京病因：中国特色的行政依附 | 京津冀协同发展五年鉴（上）

（图片来源：全景图片）

　　文/宋馥李

　　顶层设计，一核双翼。

　　5年前，京津冀协同发展提升到重大国家战略的高度，这个拥有1.1亿人口的区域迎来巨变。

　　如今，北京城市副中心和河北雄安新区规划正在分别启动建设，“一核双翼”的城市空间布局，在横跨京冀两个行政区的范围内实施。

　　这一战略所要解决的主要矛盾——“牛鼻子”，是北京的“大城市病”，核心问题是疏解北京非首都功能。

　　近日，由北京人口与社会发展研究中心、社会科学文献出版社共同发布的《北京人口蓝皮书》显示，2017年北京市外来人口和户籍人口双下降，户籍人口减少3.7万人，降幅3%。另据新华社报道，2018年，北京市常住人口比2017年末减少16.5万人，增量和增速连续实现“双下降”。

　　自1949年以来，北京的人口变动趋势，自此发生了历史性减量。而这一变化，对中国区域经济和城市发展，无疑具有极强的示范意义。

　　五年的时间，不长也不短，刚好是观察这一战略的恰当时点。经济观察报记者专访了中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁，再次回到起点，解析这一历史性转变的因与果，本文为上篇。

　　具有中国特色的大城市病

　　经济观察报：我们常常困惑于为什么北京集中了这么多功能，集中了这么多要素资源，在全球城市发展史上，或许也是一个独一无二的例子，为什么会这样？

　　李铁：北京的大城市病，是一系列中国特色的城市病，这要从更深层次角度来看。要在中国的城市化背景下，要在中国从计划经济向市场经济转变的历史格局下观察，才会认识得更清晰一点。

　　为什么北京会有这么多的人口，会集中这么多要素？其实从上个世纪80年代起，中央就曾反复强调控制北京人口，结果却是从80年代的1000万，控制到现在2000多万，呈现一种“怎么控也控不住”的情形。这就要分析：人口的流动，以及优质资源快速向北京集中，是不是符合市场经济？很多人没有探讨这个历史成因。

　　比如说，我们推进的户籍管理制度改革，面临最大的困难是在类似北京这样的超大城市。这里的户口是全国最值钱的，800万左右外来人口在北京就业，但是难以落户。这么多人在北京漂泊就业，面临着各种公共服务的压力，没有长期发展的预期，同时也给北京带来一系列的问题。

　　从国际上看，世界级城市有其自身发展规律，却很少出现北京这种状况。比如说日本东京，主城区约1000万人口，都市圈约4000万人口，都是按照市场规律集中到这里。北京的人口集聚和上海不一样，和广州、深圳也不一样，北京的主要的特点是通过首都功能和中央政府的行政力量吸引了人口和优质要素的集聚。

　　正是因为具有特殊的首都功能的行政拉力，产生了一个意想不到的结局：因为优质公共服务资源布局在北京，带来了大量的附加要素和人口。它们紧紧附着在北京的主城区，这就使得北京在功能疏解上，出现一系列的困扰。

　　经济观察报：这样看，我们有必要梳理一下，北京之所以成为今天的北京，究竟经历了什么样的历史进程？

　　李铁：我记得，一位曾经担任过北京市领导的人讲过，北京在以往的历次城市规划中，从来都是强调人口控制，可以说这个原则基本没有变化。

　　北京的首都功能，是服务好中央政府。但长期以来，怎样服务好中央政府，并没有一个明确的边界和界限，那就意味着：所有的中央国务院组成机构、各部委的要求，北京市从服务保障的角度上，就只能满足。

　　那我们看看，这些中央部委的需求，发生了什么样的变化。自上个世纪八十年代以来，中央政府虽然经历了许多次机构改革，但是通过行政权力调动资源的方式，并没有发生根本的变化。

　　这种依托于中央政府的各类行政管理模式，使得中央部委依附着大量的事业单位，解放军各总部机关也有为数众多的配套机构。此外，各个央企总部纷纷到北京来扎根，以及大量的高校也布局北京。扎根北京的好处是什么？就是与中央保持最近的距离，及时获得信息并开展相应的服务，同时也伴随着不同程度的寻租行为。

　　另一个原因——其实是更重要的原因：这么多的各类机构依附于相应的中央部委，既可以从体制内获得更多的资源供给，同时在北京也会享受到首都优势带来的各种公共服务保障。所以，各种事业单位、各类总部机构和各类央企纷纷把自己的总部和附属机构设在北京。

　　当这么多依附中央政府有关部门的企事业单位集中到北京，客观上就需要更多的公共服务配套支持，而且是最优质的公共服务。由此会吸引各类优质产业和事业单位向北京集中，围绕这些产业和机构也相继产生了大量的配套服务机构，北京市由此形成了各种要素高度集聚的空间载体。

　　很显然，这样的人口增长逻辑，与长三角和珠三角是不一样的。

　　行政依附造成左右为难

　　经济观察报：对中央部委行政权力的依附性，对北京这个城市，带来了什么样的后果？

　　李铁：首先，强大的行政依附性，导致由北京释放出去的力量越来越强。中央部委及其各类配套事业单位，都围绕着北京、围绕着中央国务院有关部门来获取资源，再通过某些单位和机构来下达或分解，后果就是在北京空间区域内，行政分配和获取资源的力量越来越强大，同时也形成了改革传统资源分配方式的阻力。

　　其次，作为中央部委的各家附属机构和单位，包括各类中央企业总部也会要求相应高水平的公共服务。而且，他们也会通过自身行政力量的优势，来调动优质资源，提高其所在区域的公共服务水平。

　　这些力量作用的结果就是：北京主城区集中了这么多的三甲医院，集中了最好的学校……北京的公共服务资源，在全国变成超一流水平。而优质资源过度集中，又带来了新的问题：由于中国资源空间配置的严重不均衡，需要获得北京的医疗、教育和文化等高质量服务的，只能到北京来。所以，全国的疑难杂症病人都到北京就医，都想尽办法取得北京户口、在北京参加高考等，进而又造成了公共服务资源的短缺，造成了交通拥堵和看病难等一系列附加的城市病问题。

　　例如，北京很多医院的“看病难”问题，关键在于这些优质资源面对中国14亿人口的高度稀缺，不是仅仅通过医疗体制改革就能够解决的。最优质资源集中在北京，一定会带来吸引其他的要素跟进。

　　再次，当各种事业单位和高端人才集中在北京，他们的资源获取能力、或者说影响力，也远高于其他市民。他们自身的利益诉求，也会让城市的基础设施大幅改善，使城市的公共服务设施供给问题得到及时解决。

　　例如，北京经常举办世界级的大型活动，都会有相应的巨大投入，当然也可以带来北京基础设施和公共服务水平的不断提升。

　　这几种力量综合作用下，北京公共服务水平上的绝对优势，当然对外来人口形成了强大的吸引力。所以，在这样的背景下，北京永远解决不了人口控制的问题，人口越控制越多，逐步形成了今天这个老大难的局面。

　　经济观察报：这样看来，力量强大的计划经济模式，一直在对北京发生着作用？

　　李铁：北京这种模式，同时也带来了另一个特点，就是在区域经济发展中一花独秀。北京作为一个行政区，也有自身的城市化问题，区域内的农业人口，应该逐步城市化。

　　但在北京，自身的城市化形成了一类奇特的现象：北京的农民问题不是问题。北京的农民一般不愿意进城，因为守着土地有更多潜在利益：在拆迁时可以获得巨大的财富。在北京的农村搞农家乐，也会吸引大量的城市消费者。北京农民得到的政府补贴也远高于其他省市。所以，北京的农业人口转户意愿不强烈，或没有这种需求，甚至还有市民希望到农村去。

　　所以，在北京行政区内，城乡的矛盾并不突出。更多涉及人口的矛盾都是在北京市行政辖区内和区外，表现为外来人口和北京户籍人口之间的矛盾。因为外来人口所需要解决的户籍问题和公共服务均等化问题北京解决不了，也不想大面积地解决，而且更多地是想减少北京市的外来人口。

　　经济观察报：也就是说，北京依靠行政力量吸附人口和要素原因没有消除，人口其实难以控制，也就没有办法解决与人口控制相关的各类社会矛盾？

　　李铁：对！这些矛盾也分几个层面。

　　首先是公共服务的巨大反差。北京的优质资源，在行政区内外形成了巨大的反差，这种反差具有强烈的排他性。不仅仅是对于人口的排他性，也有对容纳这些人口就业的简单服务和传统工业的排他性。从北京市的层面来考虑，如果完全地实行户籍管理制度的开放，而且解决所有外来人口的公共服务均等化问题，势必带来更多人涌向北京。

　　其次是人口的区域化矛盾。北京人口结构的外部性，体现的不是城乡矛盾，而是户籍人口行政区域化的矛盾。北京要维护行政辖区内现有户籍人口的利益，当然不希望更多外来人口分享北京市的优质资源。而同时，GDP导向的城市发展模式，使得北京也回避不了通过招商引资，吸引企业投资，带动增长，同时也引致更多外来人口来京就业的道路。因此人口控制和招商引资的结果，也是导致北京人口越控越多的原因之一。

　　按道理讲，北京作为首都，就服务中央政府这个功能来说，不应该布局很多的工业企业。1980年代以前，北京和全国的情况差不多，并没有那么强的优越性。但是改革开放以后，这种优越性越来越强。

　　为了解决北京市的经济发展问题，为了解决北京市政府的开支问题，北京利用自身的公共服务资源优势，吸引了很多产业进入，例如汽车产业，本来这些企业没必要在北京落户，但是北京有更好的优质服务资源，自然就吸引来了无数企业到北京投资。

　　第三是基础设施供给的矛盾，北京由于长期的人口控制政策，行政辖区内没有形成规模化的轨道交通体系。北京和外界的通道，大多通过高速公路连接，随着汽车拥有量的快速增长，而主城区内交通毛细血管不畅通，是交通拥堵的一个重要原因。本来可以通过城际轨道交通建设，发挥周边中小城市和小城镇的作用来承接主城区疏解的功能。

　　在经济发达国家，像北京规模这么大的城市，城郊轨道交通应该上千公里，但北京才182公里。并且因担心轨道交通的建设会通过市场规律把一些优质资源配置到河北临界城镇。所以，北京的交通和河北相邻城镇之间的交通，曾经有很多的断头路，导致北京和周边区域之间的联系弱化，只是在近些年有所改善。但是最能够带动人流的连接——北京和河北周边城镇的城际轨道交通建设却严重滞后。

　　第四个矛盾，就是北京的房地产。谈北京的城市发展，不能不谈北京的房地产。北京为什么房价高？这么多优质资源集中在北京，房价能不高吗？以十四亿人口作为对象的首都房价，由于优质公共服务资源的过度集中，房价必然高。一边是主城区房价畸高，另一边是为了控制人口，不允许辖区内周边的中小城市和小城镇发展，发展房地产，增加住房供给，疏解主城区的居住功能。这就导致北京的住房供给矛盾十分突出，因此社会舆论把矛盾的焦点集中到对房价的不满上。

　　所以，长期以来控制人口的思路，结果就是住房价格越来越高，对中低收入群体的住房供给，也长期跟不上。对他们来说，在北京长期就业，解决不了住房，当然会有不满。这种民意长期积累，反过来又对政府带来了很大的压力。所以，北京的房价问题实质非常复杂：是要通过调控房价来解决问题？还是增加住房供给来解决问题，这是一个两难的矛盾。

　　而这种两难局面的形成，根本上说就是和控制人口的指导思想有关。结果人口控制不住，房价高涨又没有办法疏导，导致了北京的交通政策、人口控制政策，甚至产业政策，都出现了一系列偏差。这么多年来，北京在房价稳定、人口控制方面的施政目标，实际上都没有实现。

　　灯下黑与都市圈

　　经济观察报：实际上这种“左右为难”的困境，贯穿了近几十年的北京城市发展历程。对北京发挥区域经济辐射功能，造成了什么影响？

　　李铁：本来，北京作为超大城市，应该对周边地区产生强烈的辐射作用。但是实际上，北京周边形成了灯下黑，这和珠三角和长三角有着根本的差别。

　　在长三角，上海带动江苏、浙江、安徽发展；在珠三角，香港、广州和深圳带动整个珠三角发展。而只有北京对周边河北的城市形成了工业的弱辐射。因此引发了中央对京津冀协同发展的关注。京津冀共有人口1.1亿人口，北京是2154万，天津1557万，河北7520万。从发展阶段上看，北京已经进入了后工业化的服务业主导发展时期，天津是工业化中后期，而河北处于工业化中期阶段。

　　北京为什么没有对周边形成辐射。因为它总体上还是以服务业为主导的城市，既是政治文化中心，又是金融中心，恰恰不是具有辐射力的工业中心。他的产业对周边的地区是弱辐射。这么多年，北京周边辖区内和河北的乡镇企业长期落后，原因就是北京没有工业辐射能力。

　　天津有一定的辐射能力，可以带动天津周边辖区内的工业企业发展，但是天津也没有对河北形成有效的工业辐射。

　　北京作为中国的政治经济和文化中心，是已经开始步入现代化发展的城市。可是与此相对照的是北京周边的河北省县市贫困化又特别突出。河北省的东部依靠其自身的资源禀赋，发展了特有的工业体系，如钢铁工业、原材料工业。但对于北京北部的周边城市，例如张家口和承德地区，包括保定和廊坊的一些城镇，发展受到了严重的制约。在北京上风上水地区的河北所属的县市，必须要保障北京的一汪清水、一片蓝天，因此对北京以北的河北所属县市的工业化进程，形成了强约束。

　　很多学者提出，如果从带动周边发展的角度看，是不是北京可以放开户口管理和人口控制政策，让其承载更多的外来人口，通过减少河北周边县市的就业压力，就可以带动河北发展？但是从上述所提到的这种优质资源集中的城市，已经形成了严重的利益排他性。至少从稳步推进改革的角度考虑，在首都这样的超大城市，仍要防止过多的人口涌入，造成首都治理的社会问题。而针对河北省沿北京周边地区的发展，也不可能超越客观规律，越过自身的工业化进程。

　　按照城镇化发展规律，当城镇化率在40%-50%的时候，对应着一个地区的工业化中期发展进程。目前河北省的城镇化率在55%，而河北北部一些地区，城镇化水平才40%多。说明河北正处在工业化中期，而北京已经进入了后工业化时代，两地的发展水平存在着巨大的反差。

　　经济观察报：北京和河北之间的发展断档，使得北京没有带动周边地区发展，这也是京津冀协同发展战略重要的指向，怎么看待这个命题？

　　李铁：我理解总书记提出京津冀协同发展战略，这个战略就是要让北京发挥带动周边地区发展的作用。

　　事实上看，过去的环北京经济圈的各类政策，并没有在这个方面有所推进。关键是无法解决北京发展和周边地区之间的协调关系。另外就是北京经济结构所形成的辐射带动的空间距离有限。从国际经验来看，全世界千万人口以上的大城市辐射，一般是在距离主城区中心30公里到50公里半径范围内的中小城市。东京都市圈、首尔都市圈，基本都是在30到50公里的范围。他们同中国一样处于人口高密度地区和要素高度集中地区。

　　所以，真正要疏解北京非首都功能，必须是向周边疏解，发挥北京周边的中小城市和小城镇的作用。但是，又产生了一个问题：在这个空间距离上疏解，大部分并没有超出北京的行政区。如果在这个距离上大规模疏解功能，又与北京行政辖区的户籍排他性发生冲突，还会吸引更多的人口向北京的行政辖区集中，仍然会导致政策实施上的两难。

　　所以，我个人认为，今天在京津冀协同发展战略下，形成的一核两翼的布局，正是试图解决长期以来形成的这些矛盾。因为，今天北京功能疏解和防止人口过快增长的一系列矛盾，已经没有办法回避了。

　　在北京市周边发展中小城市和小城镇，理论上是可以的。但在现有已经形成的公共服务利益格局区域化前提下，尤其是针对北京行政区内人口控制这个指导方针已经基本确立的前提下，再去发展北京周边的中小城市和小城镇，目前很难行得通。

　　现在能做的，就是怎样来解决北京行政力量导致人口和要素过度集中的顽疾，怎样通过主动卸载，跳出北京市的范畴，在更大的范围内寻找更理想的解决方案，达到既疏解了功能，又防止了人口过快增长，同时还能带动河北周边县市的发展和贫困县的脱贫，达到一石多鸟的政策效果。

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责任编辑：余鹏飞