检察机关与环保部门互派干部机制试运行,促进检察监督与环境执法良性互动 

双向挂职:护绿合作新路径

　　凌晨三点去取证,当公益诉讼检察官真不容易 

　　孔梁燕/口述 李立峰 廖俊/整理

孔梁燕(左)参与公益诉讼日常调查

　　我是重庆市永川区生态环境部门执法人员孔梁燕,按照九部委《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见》文件精神,2019年6月,我到重庆市永川检察院挂职公益诉讼部门副主任,从此与公益诉讼结下了不解之缘。 

　　2019年6月18日,是我报到的第一天,永川区检察院公益诉讼部门负责人吴军就找到我,说重庆市检察院交办了一起公益诉讼案件线索,请我晚上调好闹钟,凌晨3点从院里出发,去现场调查取证。 

　　“什么案件,非要凌晨去调查?”面对我的疑问,吴军似乎卖了个关子,说“到了现场就知道了”。 

　　6月19日凌晨3点,我们准时出发,驱车40分钟,赶到位于永川区某工业园区的一家屠宰企业。当时,天还没有亮,检察官们“轻车熟路”就找到了目标,这令我很佩服。后来我才知道,早在几天前,他们就已经“踩好点”了。 

　　在我们到达时,该屠宰企业正在利用夜幕的掩护进行屠宰作业,一股血水直接排到企业院坝外的水沟。我和同事立即使用执法记录仪进行现场取证,另外一组同事进入屠宰现场,分头对现场进行拍照摄像,固定生产、排污等证据。面对检察官的现场询问,相关人员对所有提问均一概回答“不知情”。鉴于现场人员不配合调查,吴军立即联系该企业负责人到场。 

　　该企业负责人到场后,检察官耐心对其做思想工作,同时释法说理、言明利害。该企业负责人承认,因排污手续不齐全,没有得到环保部门的验收,一般都利用夜间或者大门紧闭时进行生产加工屠宰作业。 

　　在调查中,检察官还发现,该屠宰企业驻点兽医只有一个人,而企业每天屠宰生猪500头左右,动物及动物产品检疫存在不规范问题。于是,检察官对驻点兽医进行了询问,固定该企业驻点兽医开展检疫工作的相关证据。为了固定企业自行新建车间并开展屠宰鸭子业务,检验检疫工作存在重大漏洞等直接证据,检察官立即调取了新车间视频监控。“必须得先固定直接证据,防止证据灭失。”吴军向协助取证的法警说道。 

　　等固定好全部证据,已经是10点钟了,尽管大家都饥肠辘辘,却都精神抖擞地回到办公室,并很快投入到文书整理工作中。看着检察官们梳理出的企业“未批先建”“无证排污”等违法违规问题,听着他们关于被调查企业相关问题的分析和定性,回想起凌晨至今大家忙碌的身影,我深深体会到,当公益诉讼检察官真不容易。每一份公益诉讼诉前检察建议,虽然只有薄薄的几页纸,但其对案件线索的分析认定、法律法规的精准运用,都凝聚着办案检察官的汗水,饱含着检察官推动问题解决的努力。 

　　19日晚上,检察长组织大家对证据、行政机关的职能职责和文书等问题进行讨论。6月20日,在完成调查工作的第二天,永川区检察院针对屠宰企业存在“未批先建”“无证排污”污染环境问题,向环保部门发出检察建议;就该企业检验检疫存在严重漏洞影响食品安全问题,促请农业主管部门依法履职。 

　　收到检察建议后,环保部门依法对该企业进行了行政处罚,该企业负责人认识到企业自身的违法问题,及时办理了环评等相关手续。同时,环保部门还举一反三,对永川区的所有屠宰点进行了执法检查,规范行业发展。针对动物及动物制品检疫问题,农业主管部门加强了全区检验检疫工作,对动物制品标识化管理,让老百姓餐桌变得更安全。 

　　这个案件,只是我经历的一个公益诉讼案件,也是检察机关公益诉讼工作的一个日常写照。通过几个月的互派挂职,我真切感受到,公益诉讼守护的是公益,同时又贴近民生,小案子里面有大民生。透过这一个个案件,我发现检察机关与我们行政机关一样,都是立足自己的职能,去服务社会发展,积极保障民生。 

　　不久,我将回到生态环境部门的岗位,但我会珍惜与公益诉讼工作的这段缘分,继续关注和支持检察公益诉讼工作,努力做好一名公益诉讼的宣传员,让更多的人了解、支持公益诉讼工作,一起去守护绿水青山、守住生命底色。(孔梁燕系重庆市永川区生态环境部门执法人员,目前在检察机关挂职)

　　主动对接,这份检察建议没有制发 

　　董绍静

董绍静检察官(右三)联合环保干部约谈当事人

　　2018年8月,我所在的上海市金山区检察院与区生态环境局会签《关于干部派驻交流的办法(试行)》,在全市首家建立检察机关与环保机关的干部派驻交流工作机制。双方各自选派干部到对方单位从事长期或短期相应工作,共同研究工作中的疑难复杂问题。我有幸作为派驻干部之一,与环保部门开始了“零距离”接触。 

　　我挂职后不久,金山区检察院朱泾检察室在工作中接群众举报,反映枫泾镇某村民娄某占用生产队仓库养猪污染河道。区检察院公益诉讼检察部门立即对这一线索展开调查,发现娄某于2014年7月开始在村内一靠近河道处进行生猪养殖,养殖污水经一个收集水池和两个隔渣过滤池处理,现场隔渣过滤池处有一根管道通向猪舍北侧河道。 

　　9月初,我们研判该案若要向环保机关制发诉前检察建议,首先要解决的就是要从经过隔渣过滤池处理后流向河道的粪水是否超标来进行检测判断,以确定公众利益是否受到损害的事实。但是,本案当中还有一个比较关键的问题是,生猪养殖数只有20多头,不属于散养畜禽的农户,但跟一般规模养殖场相比,数量又属于比较少的,且在农村当中还有一定的普遍性。如果我们检察机关就事论事地向环保机关制发诉前检察建议,执法监督就显得比较生硬。可若我们不去监督,附近居民投诉的问题仍得不到解决,河道依然面临被污染的可能。 

　　面对这一难题该怎么办?我们积极转换思路,秉持双赢多赢共赢的监督理念,借助双向派驻交流这一契机,主动对接环保部门,以妥善处理信访投诉的问题。 

　　我作为派驻环保机关的干部,立即向区生态环保局监察支队通报了线索调查情况,双方商定以探索联合调查、联合约谈的方式,有效、稳妥处理信访投诉问题。随后,我与环境监察执法人员前往现场调查,但是这次涉案村民娄某对养猪场地事先进行了清理,没有当场采集到直接流向河道的粪水,案件进展似乎碰到了瓶颈。 

　　随行的环境监察执法人员出主意,提出可以把关注点放在其他环保违法行为上。根据上海市相关规定,除了村民散养畜禽不需要进行环境影响评价外,小型养殖场所也需要环评,我们立即向娄某进行调查核实,发现其没有依法备案建设项目环境影响相关手续的事实。锁定了娄某违法事实之后,我和环保执法人员约谈了娄某,对其进行联合释法说理。这次约谈收到了很好的效果,娄某当场表示,将尽快搬离养猪场所。时隔1个多月之后,我们对娄某原来的养猪场所进行再次回访,发现该处已经不再养猪,困扰附近居民多年的异味问题、粪水污染河道问题也没了。 

　　该案给我另一个很大的收获,就是双向派驻机制给检察机关与环保机关提供了一个很好的合作契机,形成合力共同打击违法犯罪的意识得到了进一步加强。检察行政公益诉讼的价值目标到底是什么?是制发了多少诉前检察建议?是监督了多少行政机关?答案是,又不仅仅是。经过这起案件让我明白,衡量行政公益诉讼的最终标准应当是解决了多少损害公益的难题,国家利益和社会公共利益得到了更大的维护。从这个角度而言,检察机关与行政执法机关都是同盟军,最终目标一致,就是通过共同努力让人民群众拥有更多的获得感、幸福感、安全感。(作者系上海市金山区检察院检察官,目前在环保部门挂职)

　　挂职三个月,促成联合实验室建成 

　　张鹏/口述　郭树合/整理

　　检察官张鹏(前排中)带领省市县三级院同志办理大运河环境公益诉讼案件

　　今年6月,山东省检察院委派我到省生态环境厅挂职交流三个月。我及时转变角色,很快融入其中,尤其是针对检察工作中存在的突出问题,积极争取各方支持,协调促进两项建设的创建。 

　　一是环境检测联合实验室建设。众所周知,环境检测鉴定时间长、认定难、费用高是制约公益诉讼发展的一大瓶颈,据最高检统计,全国环境案均检测鉴定费用为9万元,最少的5000元,多则400万元,且时间冗长。为破解这一难题,我利用挂职期间的双重身份,分别向省院和生态厅的领导汇报最高检倡议,提出组建省检察院、省生态环境厅环境检测联合实验室的构想。在征得双方支持后,主动与省院检察技术部协作配合,根据办案需要共同研究初步方案,制定建设规划、职能设置、工作分工及运作模式。为了摸清技术力量装备等基本情况,我深入到省厅监测中心蹲点两天,详细了解各类设备的配置与操作,并专程去北京接受专业培训;为了争取更多的支持帮助,我多次向计财部门沟通提前编制预算,消除他们的资金顾虑,提高工作积极性。 

　　经过两家多部门近两个月的共同努力,双方领导就创建方案初步达成一致意见,联合实验室将于近期挂牌,这在山东省内尚属首家。根据该方案规定,联合实验室设在省院司法鉴定中心,配备必要的基础设施和初检设备,同时组建公益诉讼专业团队,人员由省院和生态厅相关部门共同组成。对于环境公益诉讼案件,可由实验室检察技术人员独立完成简易的初检工作,较为复杂的则由生态厅专业人员完成进一步的数据检测分析和评估工作,资金列入办案预算,不收取任何费用;司法鉴定由联合实验室指定先行鉴定再由败诉方付费。这样,不仅准确高效指引调查方向、促进快立快诉,提供强有力的技术支持,而且节省大量财政开支,避免司法资源浪费。 

　　二是各部门协作配合机制建设。纵览山东三年来办理的公益诉讼案件发现,环境类公益诉讼案件数位居第一,被监督的行政机关不理解、不配合、不支持的现象颇为普遍,强化检察机关与生态环境等行政执法机关的协作配合迫在眉睫。因此,我带领团队在调研基础上起草了《关于在公益诉讼检察工作中加强协作配合的意见》(征求意见稿),首先从挂职的生态厅着手,向他们宣讲公益诉讼职责和初衷,传递双赢多赢共赢司法理念,消除误解、达成共识。 

　　之后用近一个月的时间,先后到发改委、自然资源厅、财政厅、民政厅等14家省直行政机关走访座谈,宣传检察公益诉讼工作,逐一征求意见和建议。仅卫健委就登门三次,借助正在办理的长生疫苗案现身说法,两家就协作配合达成高度共识。座谈中部分厅委的同志提出“被监督者怎么可能与监督者协作配合”的疑问,我耐心解释:新时代的监督与被监督关系应是良性积极的,两者工作目标一致,价值目标共同,只是法律分工不同,没有你赢我输、你高我低,只有精诚合作,才能赢得党的信任、群众依赖。这一观点得到大家的普遍认可和赞同。目前该意见已处于联合会签阶段,将由检察院等15家机关联合盖章、共同下发。以该意见的出台为标志,山东检察机关将与各行政机关建立起线索发现、沟通交流、技术支持、信息共享等工作机制,合力促进依法行政、严格执法,共同维护国家和社会公共利益。(张鹏系山东省检察院第八检察部副主任,曾在环保部门挂职)

　　全国人大代表崔根良在谈到检察与环保部门互派干部机制时表示 

　　此举将提升公益诉讼案件办理精准度专业化 

　　张安娜　俞文杰

　　去年11月,最高人民检察院和生态环境部签署互派干部挂职交流合作协议,双方每年将互派两批业务骨干挂职交流。就这个已经开始在全国推进的工作机制,记者采访了全国人大代表,亨通集团党委书记、董事局主席崔根良。 

　记者:您是否关注到检察干部与环保干部互派交流这种形式? 

　　崔根良:我认为最高检与生态环境部干部互派交流,一方面实现了人员互派交流上“零”的突破,填补了双方人才交流合作方面的一个空白,与实践需求也是相契合的。另一方面,两家中央机关在顶层已率先垂范,无疑会有效推动全国检察机关和全国生态环境部门的相互理解、配合和支持,有利于形成生态环境保护工作的合力,共同打好污染防治攻坚战。 

　记者:能否具体谈谈您刚才所说的,在检察公益诉讼推进中出现的对多领域人才的需求问题? 

　　崔根良:这是公益诉讼案件所涉及的领域、专业深度和知识广度所必然要求的。像我所在的苏州,检察机关为了履行好党和国家赋予的新职责、新使命,对公益诉讼线索排查的工作量很大,专业检测部门与检察机关之间的“同频共振”也还面临一些难点。为此,苏州检察机关今年探索打造巡回工作站和快速检测实验室,这一创新举措已经呈现出了一种专业化、集成化的发展趋势。干部互派能够进一步顺应和推动这种趋势。 

　记者:检察干部到环保行政执法一线去参与工作,您认为这样的经历对公益诉讼检察官的成长有什么帮助? 

　　崔根良:我觉得首先是可以帮助公益诉讼检察官拓宽工作视野,多做比较,发现自身差距和不足,多吸收和采纳一线部门的先进经验、先进理念和先进做法,在合作交流中碰撞出思维火花。同时,不管是民事公益诉讼还是行政公益诉讼,从法律定位来讲,检察官更多地体现一种监督者的角色,如果能更多地参与到生态环保的一线执法中,不仅有利于从执法者、被监督者的角度去思考工作,也有利于树立共同的执法司法理念,实现“建立监督与被监督的良性关系,实现监督者与被监督者双赢多赢共赢”的目标。 

　记者:通过互派交流,在公益诉讼案件的线索发现、调查取证、专业鉴定等难题难点工作方面,有望实现哪些突破?

　　崔根良:我注意到有的地方在互派干部的推动下,检察机关与生态环境部门联合设立实验室,并从制度上强化协作配合力度,这是一个很好的开端。我想,从检察机关的角度来看,通过这种互派交流,可以为办案中的调查取证、鉴定评估等事项提供更加专业,甚至是一对一的咨询和技术支持。另外,选派的检察人员通过参与有关生态环境的行政执法管理、执法检查等途径,也能以点带面,逐步提升检察机关办理公益诉讼案件的精准度和专业化。 

　　记者:互派交流机制,还需要在哪些方面改进和发展?

　　崔根良:从去年11月22日最高检和生态环境部签署互派干部挂职交流合作协议到现在,这一机制目前刚满“周岁”,不容易立即崭露头角很正常,要注意避免急功近利和急于求成的心态。等到时机成熟时,不妨考虑进一步扩大互派的领域和范围,有条件的地方还可以探索跨区域互派,像近期揭牌的长三角生态绿色一体化发展示范区就可以考虑先行先试,在三地交叉互派。