原标题：洛阳扩容，撤县设区还香吗？

　　如果没有相配套的资源布局

　　撤县设区未必如愿

　　近日，洛阳传出大新闻，多年来民间流传的“撤县设区”的传闻，终于变成了现实。

　　据河南政府网消息，日前，国务院批复同意撤销县级偃师市，设立洛阳市偃师区，以原偃师市的行政区域为偃师区的行政区域。撤销孟津县、洛阳市吉利区，设立洛阳市孟津区，以原孟津县、吉利区的行政区域为孟津区的行政区域。

　　在中央表态，慎重撤县设区审批后，洛阳能在郑州、合肥、太原、福州等众多城市中率先获批，让舆论倍感意外。

图/河南省人民政府网

　　河南“副中心”的困局

　　洛阳撤县设区的原因，只有一个：市区太小了。

　　从地图上就可以看出，长期以来，洛阳城区规模体量相对较小，县域经济发达。即便把孟津、吉利和偃师全都划到市区，市区面积扩大了约1.8倍，洛阳依然是“小头大身”的格局。

　　2019年，洛阳所辖1市（县级市）8县6区、2个国家级开发区，县域土地面积1.4万平方公里，占全市土地面积的94.7%。同样在这一年，洛阳9个县（市）合计完成生产总值2850.8亿元，占全市经济总量的56.6%，市区贡献的经济总量不到半壁江山，人口也仅到洛阳总人口的1/3左右。

　　调整后，洛阳下辖7个县、7个区，市辖区数量超过省会郑州的6个（另有1个县和5个代管县级市）。不仅如此，洛阳市区面积也将从803平方公里拓展至2229平方公里以上，增加近1.8倍。

　　在中国，独立建制的县与中心城区的市辖区，大有区别。

　　偃师市和孟津县，虽然本就归属于洛阳管辖范围之内，但县的土地利用、交通基础设施建设、城区规划建设等都是独立于市区进行。

　　撤县设区以后，县并入中心城区，土地利用、空间规划、交通基础设施建设等就会纳入整个中心城区的一体化规划发展中。理论上，可以提升整个都市圈的一体化水平，同时也降低中心城市与周边县市之间人口、资本、产业进行流动的门槛，提升资源优化配置的效率。

　　洛阳的一系列行动，自然是服务于更大的战略安排。

　　2020年底，河南省发改委提出，在做强做优郑州国家中心城市、建设郑州都市圈的同时，致力培育壮大洛阳副中心城市。

　　从洛阳自身来说，作为河南副中心城市，市辖区扩大，意味着可以在更大空间范围内优化配置资源，更好发挥副中心引领支撑作用。而就河南全省而言，可以看出，洛阳区划调整后，与郑州的联系将更加紧密，进一步推进郑洛一体化发展。

　　作为“副中心”的洛阳，和作为“中心”的郑州，两个城市的发展，总是不可避免地被放在一起进行比较。而洛阳此次动作，更是让公众舆论的关注点都导向了郑州，纷纷喊话郑州，有催促郑州立马跟上的意思。

　　郑州作为国家中心城市，一直受制于市辖区规模偏小，所以近几年撤市设区呼声也很高。今年1月公布的郑州“十四五”规划建议，就明确要“加快撤县（市）设区步伐”。

　　如今洛阳已先行一步，郑州离实现目标还有多远？

　　想撤县设区的，大有“城”在

　　近年来，不只是河南，在全国范围内，撤县设区逐渐成为许多城市蜂拥争抢的香饽饽。

　　进入21世纪后，中国主要城市都进入了撤县设区的快车道，市辖区面积大幅扩张。

　　纵览四个一线城市，深圳早在1996年就已完成了全域城区化，北京、上海、广州，则均在 2016 年彻底完成了全域城区化，不再有下辖县级单位。

　　其他主要城市也不甘落后，推进着市区版图的扩张。2016年是撤县设区潮流的高峰期，当年有27个县被改设为市辖区。2002~2018年，市辖区面积扩大1倍的城市有12座，扩大2倍的有9座，扩大3倍的有6座。市区面积扩大最快的城市是武汉，2018年的市区面积是2002年的7倍。

　　然而，有几个省会城市却因为在这场大潮中动作迟缓，受到关注。如郑州、合肥、太原和福州，由于面积狭小，造成其作为省会城市的带动能力一直受到限制，所以一直被认为有较急迫的“扩容”需求。

　　如今，这些省会城市也都意识到“扩容”的紧迫性，均公开表示过相关的意愿和规划。

　　以合肥为例，合肥的城区面积仅1345平方公里，规模只有邻省省会南京市区面积的20%左右，十分狭小。2021年1月发布的《中共合肥市委关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提到，“推动肥东、肥西、长丰与市区一体化发展，谋划推进县改区”，动作信号十分明显。

　　然而，后来者虽然想抓住机遇，在做大做强的道路上拔腿直追，但比起几年前撤县设区如火如荼的好时候，今时今日的形势，似乎已经不像从前，国家对于撤县设区的风向正在收紧。

　　中央提“慎重撤县设区”，风向变了？

　　近日，在国新办举行的新闻发布会上，国家发改委副主任胡祖才透露了一个重要政策导向：

　　“这次新冠肺炎疫情暴露出部分超大城市中心城区人口密度过高、抗风险能力不强等问题。因此超大城市要划定并坚守城市开发边界，慎重撤县设区；有序疏解非核心功能，引导过度集中的资源要素逐步有序转移，合理降低中心城区开发强度和人口密度；与周边中小城市、郊区新城等联动发展，通过推进交通一体化，培育发展一批现代化都市圈。”

　　这段话最核心的是6个字——慎重撤县设区。

　　华东师范大学中国政治发展战略研究所教授林拓对中国新闻周刊表示，我国对于撤县设区的态度其实一直较为慎重，而此次发改委的表态预示，我国今后的撤县设区会更加慎重。

　　在中国，行政区划一直是个既深又浅的问题，地图上看似简单，仿佛只是将一块土地划到另一块，实则需要背后的一系列配套政策和机制，才能得到较好的效果。

　　区划调整，涉及省、市、县的三角关系。

　　回顾中国城市发展的历程会发现，“县”在我国有着悠久的历史，而“市”作为行政概念出现的时间则非常晚近。中国最早设置城市，采用“切块设市”的方式，单独切出一块经济发达、人口稠密的地区作为城市，直到上世纪70年代末80年代初，中国全面推行“市领导县”体制，之后逐渐形成了中央、省、地级市、县、乡的五层政权体制。

　　正因为历史上“市”和“县”的关系复杂而微妙，因此一度有专家在各地不断撤县设区时担忧，“市刮县”现象会重新抬头，对于县来说，一旦并入市区，独立性可能丧失，很多决策权将被市里上收，经济社会发展自主权大打折扣。民间也一直有声音认为，有些城市撤县设区，目的更多的是为了统计数据好看，或者是“凑够人口”来满足地铁等大型基础设施建设的人口门槛。

　　林拓认为，撤县设区相当程度上有助于疏解人口，建立多中心格局，缓解交通拥挤、住房紧张等问题，规避公共卫生等城市风险，但撤县设区仅是做了“上半篇”文章，更重要的是“下半篇”，需要通盘谋划，全市域的整体统筹与新设区的主动作为两者应当相得益彰，战略性地将资源进行重新优化布局，尤其是与民众相关的公共服务资源。当前正在着力推进撤县设区后的验收与评估工作，今后将产生极为重要的积极效应。

　　有些民众诟病撤县设区，很重要的原因是，在很多城市的案例中，即便将经济相对不发达、人口相对不稠密的县域划入了市辖区内，由于历史发展的差距，人口和产业仍然高度集中在旧有中心城区的现象，新建立的市辖区不仅人气低落，甚至人才和产业的流失可能还加剧了。这样一来，不仅没有做到疏导的功能，反而令一部分地区的人口密度更加集中，很可能适得其反。

　　所以有分析认为，新城区的建立，城市的发展，不应该是为了将人口和财权“抢”过来；人口的疏解，也不应该是为了把中心城区的人口“赶”过去，而是根据实际情况，详细规划布局，在当地建立相配套的公共服务、教育医疗制度，才能实现更加良性健康的城市发展。

责任编辑：贾楠 SN245