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万亿级消费税改革渐进:谁多缴税?哪些地方受益?

万亿级消费税改革渐进:谁多缴税?哪些地方受益?
2024年07月10日 18:26 《财经》杂志

  消费税改革税源归属从生产地转向消费地,也是对传统促生产激励机制的一种尝试性的调整。未来有望促进地方政府加强消费基础设施建设,提振居民消费倾向,形成消费、投资正向循环

  文|《财经》记者 邹碧颖 实习生 刘雨青

  编辑|王延春

  今年以来,新一轮财税体制改革豁然提速,消费税成为改革突破口之一。

  现行《消费税暂行条例》于2008年修订,部分条款已不适应当前市场环境。此外,现行消费税只有15个税目,针对高档甚至奢侈消费品的税目偏少,上万元的包包鞋服、私人飞机、马术、高档会所娱乐休闲等未纳入消费税征收范围。而今,房地产低迷,地方政府土地收入锐减、财政吃紧。宏观经济承压,收入差距矛盾突出。消费税改革,被寄予厚望。

  2019年公布的《中华人民共和国消费税法(征求意见稿)》第二十条明确,国务院可以实施消费税改革试点,调整消费税的税目、税率和征收环节,试点方案报全国人民代表大会常务委员会备案。今年3月财政部提交的《关于2023年中央和地方预算执行情况与2024年中央和地方预算草案的报告》指出,在保持宏观税负和基本税制稳定的前提下,进一步完善税收制度、优化税制结构,研究健全地方税体系,推动消费税改革,完善增值税制度。

  外界分析,房产税短期难产导致税改目标转向消费税,而扩大征收范围、调整税基税率、后移征收环节、稳步下划地方将是消费税改革的看点。6月25日,审计署向十四届全国人大常委会第十次会议作《国务院关于2023年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》,再次强调,谋划新一轮财税体制改革,完善中央与地方财政事权和支出责任划分。

  财政部财政科学研究所原所长贾康告诉《财经》,消费税改革考虑已久,原先更看重消费税不可替代的调节功能。2016年“营改增”后,第一大税营业税不复存在,增值税改为央地对半分成后,地方财力仍缺少坚实的地方税体系支持。财政学界一度积极探讨,把原来每年增量100%归中央的消费税中至少一部分从生产出厂环节征收,后移至消费环节,按照属地原则交给各地政府。后来实际操作只将珠宝首饰这一项税目推给地方。而今谋划新一轮财税改革,消费税再度受到关注。

  促社会公平,哪些消费品该被纳入?

  最新《消费税税目税率表》显示,中国消费税的税目共15种,税率从1%至56%不等。一是影响生态环境的消费品,‌如小汽车、‌摩托车、‌成品油、‌汽车轮胎、‌木制一次性筷子、‌鞭炮、‌焰火、‌实木地板。二是过度消费不利于健康的消费品,‌如烟、‌酒等。三是以少数高收入群体为消费主体的奢侈品类消费品,‌如高尔夫球及球具、‌游艇、‌高档手表及珠宝玉石等。

  目前,高档化妆品消费税率为15%,金银首饰、铂金首饰和钻石及钻石饰品税率为5%,高档手表税率20%,游艇、高尔夫及球具税率为10%。卷烟税率分为生产、批发环节,甲类卷烟生产环节为56%加0.003元/支、卷烟批发环节为11%加0.005元/支。白酒消费税包括从量计征、从价计征,如果一瓶茅台酒出厂价格是857元,消费税为100元出头。

  消费税是中国四大税收之一,由生产商向当地税务机关缴纳。财政部数据显示,2023年,中国增值税、企业所得税、消费税和个人所得税四大税种总计占税收收入的78%。2023年,消费税为1.61万亿元,同比下降3.5%,占税收收入约8.9%,仅次于增值税(约38.3%)和企业所得税(约22.7%)。据悉,其他三大税已经实现央地共享,消费税主要仍归中央。

  中央财经大学财政税务学院教授白彦锋向《财经》介绍,不同于增值税的普遍征收,消费税主要用于特殊调节。一是调节部分奢侈品消费,缩小贫富收入差距。二是促进绿色低碳、可持续的高质量发展,推动“双碳”战略。三是2016年“营改增”后,国家提出消费税的征税环节适当后移,拿出部分共享地方,对调节政府间财政关系也能起到一定作用。

  中国农业大学会计系副教授葛长银向《财经》表示,除了充实财政,消费税更重要的是通过税收手段调节消费行为、引导资源配置、促进社会公平。近年来,中国经济与消费结构发生巨大变化,禁放烟花爆竹后,相关消费税几乎消失。还有许多高档消费品未被纳入消费税征收范围,导致税收体系的不公平。从2013年到2019年,消费税调整步伐相对缓慢。

  新一轮消费税改革酝酿多年。2013年十八届三中全会提出“调整消费税征收范围、环节、税率”,2014年6月中共中央政治局审议通过的《深化财税体制改革总体方案》确定“调整征收范围,优化税率结构,改进征收环节,增强消费税调节功能”。2019年《消费税法》征求意见稿出台,明确国务院调整税率和税目的授权条款,为后续改革留出空间。

  外界推测,新一轮消费税改革可能纳入更多高污染产品、高档消费品,一些税目或移除。西南财经大学财政税务学院院长刘蓉在《税务研究》期刊撰文指出,大量奢侈消费品如私人飞机、高档家具,和消费行为如马术、高档会所娱乐休闲、豪华游轮旅游等未纳入消费税征收范围。应顺应居民消费升级的现状,把更多高档消费品、服务和消费行为纳入征收范围。

  另据要客研究院发布的《中国奢侈品报告》显示,2023年,中国人奢侈品消费达到10420亿元,占全球奢侈品消费比重约为38%。2023年,中国消费者在境内市场的奢侈品消费额为6077亿元,同比增长11%;境外市场奢侈品消费额为4343亿元,增长6%。

  从研究角度,白彦锋还指出,生活改善后中国糖尿病人变多,可参考国外对含糖饮料征收消费税,引导形成健康生活方式。

  华泰宏观7月发布的一份研报指出,中国烟草、酒类、成品油整体税率在全球偏低。截至2021年,中国烟草税占总零售价比例约为54%,高于美国和越南的40%、39%,明显低于欧盟国家(60%以上)、韩国(74%)、沙特(74%)、日本(61%)、印度(58%);烈酒领域,中国酒类消费税占零售价比例16.3%,略高于日本(16.2%)、巴西(9.2%),大幅低于芬兰(66.8%)、澳大利亚(56.5%)、英国(47.2%),以及英国(47.2%)、韩国(43.1%)。

  白彦锋还建议,消费税征税范围要向相关服务业拓展,这对公平税收、防止税收流失具有重要意义。他向《财经》分析,目前消费税15个税目,只对有形商品征税,不涉及服务消费,而社会经济的发展愈发呈现服务化特征,服务和有形的商品之间很难分清彼此。第三产业占GDP比重已经超过50%,如果消费税征收固守有形的商品,可能造成税源的流失。

  《财经》了解到,全球范围内的消费税大致可分为普遍征收与特定征收两种类型。美国、日本属于前者,宽税基和低税负,如日本消费税率为10%,实质是增值税性质;英国、德国属于后者,针对特殊项目(如烟、酒)等征收,一般实行从量定额计征,且税率明显高于中国,如英国烟草税率高达82%。美英日德的消费税均在消费端征收,均为价外税。

  各国消费税税目与税率的调整属正常情况。2024年6月,随着日本《令和6年税制修正案》施行,通过“应用程序商店”等平台向日本消费者销售数字产品或服务,且全年销售额超过50亿日元(约合2.34亿元人民币)的外国企业,将被日本国税厅认定为“特定平台企业”并征收消费税。最近两年,新加坡亦先后将消费税率从7%上调至8%、再到9%。

  消费税后移下划,哪些地区最为受益?

  新一轮中国消费税改革的要义是填补地方财政。通过税目税率、征收分配等改革弥补地方政府收入不足,这是项复杂工程。2019年出台的《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》提出,后移消费税征收环节并稳步下划地方。先对高档手表、贵重首饰和珠宝玉石等条件成熟的品目实施改革,再对其他具备条件的品目实施改革试点。

  需要澄清的是,消费税并非完全意义的中央税。此前有报道称,消费税是四大税收中尚未实行央地共享的税种。白彦锋向《财经》介绍,1994年分税制改革推行前,地方政府会分享一部分消费税。改革后,地方照旧分享此前的存量部分,纳入“保既得利益”的“税收返还”。此后,中国推行过养路“费改税”的成品油消费税改革,对地方亦有一定转移支付。今天称消费税是“为数不多的几个中央税之一”,是指1994年改革对增量部分的体制规定,但已在珠宝首饰的税目上调为地方收入。继续探讨地方能不能多分享一些消费税,确实有其意义。

  而今的“后移”,是指生产端缴消费税,转变为销售端缴税。白彦锋举例,成品油消费税征收,全国的炼油厂大概200来家,全国的加油站上万座,在源头征税的成本比较低,便利纳税人缴税,也会降低税收征管成本,有利于提高财政支出效能。但只有一道源头征税关卡,一旦被纳税人突破,便很容易偷税漏税,近些年国家税务部门也查处过大案要案。

  白彦锋同时提醒,应当辩证看待征税环节“后移”。倘若允许地方政府征收终端环节的消费税,地方或许会更加积极地改善当地消费环境,但征管成本的提高,也是不容忽视的。此外,现实中,一些工地施工队会直接到油库加油而非加油站,“零售”的界定仍有待商榷。

  贾康亦表示,地方征收消费税税收,存在管理难题。诸如珠宝首饰主要是在地方商城、商业综合体售卖,征税管理相对容易。如果将烟酒消费税交给地方征收,涉及遍布城乡各种各样的商业网点、小铺子,甚至地摊,地方政府是否能征税管理到位,值得深思熟虑。

  据悉,金银首饰和钻石消费税分别在1994年和2002年后移至零售环节征收,税率同时从10%下调至5%。卷烟已在批发环节加征消费税,超豪华小汽车已在零售环节加征10%的税收。但是,木制一次性筷子、实木地板和涂料等零售地点分散,不便后移征收环节。另据银河证券数据,目前,中国消费税税源主要集中在大中企业。2011年-2018年,全国重点税源企业总体上实现平均90%左右的消费税收入,占比最低的2011年也达到85.49%。

  一些市场机构分析,考虑到税收征管成本、避免得不偿失,消费税征收可能会部分后移或直接后端增收(类似电子烟)。预计将先从部分具备条件的税目试点运行,之后再逐步推广至烟、油、汽车等主要税种;先将增量部分下划至地方,之后逐步提高央地间分成。2019年,国务院出台的《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》亦明确提出“改革调整的存量部分核定基数,由地方上解中央,增量部分原则上将归属地方”。

  白彦锋分析,将部分消费税下划给地方,存在改革的合理性和必要性。分税制改革的初衷就是调动中央和地方积极性。而且,2024年中央安排对地方转移支付10.2万亿元,规模庞大,一些地方可能躺平,坐等中央拨财政资金。部分消费税后移下划,有利于增加地方政府造血和自力更生的能力,同时也减少消费税先上解、再下划的行政管理摩擦成本。

  白彦锋同时指出,消费税税源后移下划,很难解决区域发展不平的问题。发达地区消费税税源多,欠发达地区不要财权,只要财政收入就行,当地地税比较薄、增收空间有限。葛长银亦向《财经》介绍,学术界对消费税的归属存在争议,有专家认为,将消费税收入归地方或造成不公平,在销售环节征收也会导致不公。比如云南是烟草(生产端征收)消费税大户,但陕甘宁、东部沿海地区的烟草消费量很大,若在销售环节征收,大量消费税会从云南转向别的省份征收。

  2022年中国税务年鉴统计数据显示,消费税收入主要来自烟草、石油燃料、汽车、酒的消费税税目,分别占总比53.4%、33%、7%、4.6%,其他税目仅占2%。银河证券测算,消费税“后移”对上海、贵州、云南、湖北、湖南等烟酒、汽车、石油生产加工大省的税收贡献额是负增长,对广东、山东、河南、浙江等人口和消费大省的税收收入则为正增长贡献。

  银河宏观测算,假设消费税全部征收后移,并按50%比例下划地方,将分别增加东、中、西、东北地区省份税收收入3308亿元、1560亿元、1593亿元、500亿元。东部10省烟酒、成品油、汽车消费占全国消费将近一半,东部地区获得税收转移绝对值较大。

  从财政收入增长率的角度看,银河宏观测算,消费税改革后,东北和中、西部地区的收入增幅大于东部地区,按照50%比例下划,东、中、西、东北地区财政增速分别为5.2%、7.8%、7.3%、9.6%。黑龙江、辽宁、湖北等东北及中、西部地区的地方财政收入的基数较低,且本身具备一定的人口和消费规模,消费税“下划”对其财政的改善程度较高。

  葛长银指出,消费税的分配需要慎重,避免引发地区间的不平衡。此外,消费税应根据不同品类区别对待,有的在生产端征收,有的在零售端征收。税率的高低还需要考虑国有企业和民营企业的情况。垄断国企对高税率的承受力较强,民营企业则可能面临较大压力。税收政策应基于实际情况,避免一刀切,确保不同类型企业在同一税收制度下能够公平竞争。

  土地财政吃紧,财税体制改革任重道远

  消费税转变为央地共享税,许多观点对此持积极态度。华泰宏观的研报介绍,从国际经验来看,法国等经济体的消费税均中央及地方共享,根据IMF(国际货币基金组织)统计,2022年法国地方政府分成占比为37%,而同处于东亚地区的日本和韩国,2022年消费税地区分成分别为28%、14%。另有观点分析,消费税改革将敦促地方政府更多关注消费。

  这种观点主张,消费税本质上是一种“人头税”,没有人就没有消费。当前全球主要矛盾是供应过剩、消费不足,应引导要素向消费侧投入。未来,地方政府的行为将从关注企业招商引资扩大生产规模,逐步转向优化营商环境促进人口消费。这种转变是发展阶段的必然结果。

  银河宏观的研报指出,过去,作为地方主要收入的增值税和企业所得税均是以生产地确定税源归属,这种税制有利于鼓励地方政府在招商引资和产业投资中培育地方税源。以生产地为主要税收归属的税制加上中央对地方的经济目标考核机制,造就了中国制造业的竞争优势,但也在一定程度上造成了地方政府在发展经济中“重生产、轻消费”的目标导向。

  上述研报指出,消费税改革税源归属从生产地转向消费地,也是对传统促生产激励机制的一种尝试性的调整。未来有望促进地方政府加强消费基础设施建设,提振居民消费倾向,形成消费、投资正向循环。这将部分缓解相关行业的供需失衡问题,例如目前对汽车和酒类征收的消费税,在下划地方后,有利于提升地方政府促消费和消除区域市场壁垒的积极性。

  但值得注意的是,消费税改为央地共享,并不能完全取代过去几十年的“土地财政”,彻底解决地方政府财源问题。华泰睿思的一份研报指出,过去两年地方政府土地相关收入缩减,2023年国有土地出让收入相较2021年下降33.4%,土地相关税收收入相较2021年下降17%。而2021年峰值时地方政府的土地使用权出让金收入达8.5万亿元,消费税的下划对地方增量有限、总量上和短期里难以抵消土地出让收入对地方政府财力的拖累。

  贾康向《财经》强调,消费税改革属于新一轮财政体制改革中的一个辅助选项,消费税在中国将近20种税里做出改革优化是必要的,但解决不了宏观层面更大问题。仍需要推进配套改革的其他措施,比如理顺各级政府的体制关系,更好地促进共同富裕,特别是完善地方税体系,培育发展直接税。解决地方的财政困难,短期措施和长期措施需要结合起来,标本兼治的同时,不可忘了“治本为上”。

  事实上,消费税属于流转税、间接税。然而,中国直接税与间接税的比例现在大体“三七开”,直接税比重明显偏低,间接税比重偏高。中国税务学会的一篇研究指出,2020年中国直接税占全部税收收入比重为37.2%,间接税比重高达62.8%。而2019年经济合作与发展组织(OECD)成员国同口径平均值,直接税比重为55.0%,间接税比重为45.0%。虽然国情和年份不同,不宜作简单对比,但中国直接税收入比重过低问题应引起足够重视。

  税收改革不只是调整税目范围、征收分配方式,更要求极高的系统性思维。消费税的变动将间接带动城市建设维护税、教育附加税等地方税种的变动。白彦锋还建议,要把增值税的优势发挥出来,按最优税制的考虑,低税率、宽税基、严征管、少优惠,道道征税、上下之间进行计合。将增值税的普遍征收与消费税的特殊调节结合起来,既筹集收入又调节经济。

  此外,粤开证券首席经济学家罗志恒表示,还要推动个人所得税改革从分类与综合相结合的征收模式彻底走向综合征收,减轻工薪阶层负担的同时强化征管。此外,提高资源税、环境税税率。推动社会保险费改税,强化征管的同时降低费(税)率。稳妥探索研究数字资产税、数字服务税、碳税等新的税种。减税降费今后也应该聚焦于实施结构性的税种调整。

  从财政大盘看,亦有专家向《财经》提醒,经济下行、税收不足,一些城市以罚没款收入为代表的非税收入已经占到当地财政收入的40%以上。这对经济的影响与提高公用事业价格是类似的,或许更加恶劣,不仅迫使居民和企业进一步缩表,还会严重破坏当地的营商环境。目前,中央正酝酿消费税改革,使地方能增加一类收入来源。

  消费税改革脚步声将近,罗志恒分析指出,新一轮财税体制改革要继续解决的问题还包括:政府与市场关系边界不清,导致政府兜底责任不断扩张;中央与地方事权和支出责任划分不清;财力不够协调,地方税体系尚未建立,有待另谋出路;转移支付不规范尤其是共同事权转移支付规模较大;省以下财政体制有待进一步深化等问题。白彦锋建议,新一轮财税体制改革还须综合考量多方面因素,小步快跑,先选择地方试点,成熟之后再继续推进。

责任编辑:刘德宾

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