来源：南方周末
2028年之前，地方需消化的隐性债务总额从14.3万亿元大幅降至2.3万亿元。
2024年11月8日，十四届全国人大常委会第十二次会议举行了闭幕会。会议表决通过了全国人大常委会关于批准《国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案》的决议。
随后，全国人大常委会办公厅举行新闻发布会。
“议案提出，建议增加6万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债务。”全国人大常委会预算工作委员会主任许宏才在发布会上介绍，为便于操作、尽早发挥政策效用，新增债务限额全部安排为专项债务限额，一次报批，分三年实施。
按此安排，2024年末地方政府专项债务限额将由29.52万亿元增加到35.52万亿元。
隐性债务，指地方政府在法定政府债务限额之外，直接或者承诺以财政资金偿还，以违法提供担保等方式举借的债务。举债主体通常是地方城投公司。与政府债务一样，地方政府需承担隐性债务的还款责任。
财政部部长蓝佛安在发布会上解释，6万亿元债务限额，将分三年安排，2024年至2026年，每年2万亿元，支持地方用于置换各类隐性债务。
此外，2024年开始，连续五年，每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元，补充政府性基金财力，专门用于化债，累计可置换隐性债务4万亿元。加上这次全国人大常委会批准的6万亿元债务限额，直接增加地方化债资源10万亿元。
换言之，6万亿元是新增的债务限额，其余4万亿元是在原有的债务限额内安排。
蓝佛安介绍，2029年及以后年度到期的棚户区改造隐性债务2万亿元，仍按原合同偿还。
上述三项政策协同发力，2028年之前，地方需消化的隐性债务总额从14.3万亿元大幅降至2.3万亿元，平均每年消化额从2.86万亿元减为4600亿元，不到原来的六分之一，化债压力大大减轻。
10万亿元均出自专项债
《关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案的说明》（下称“说明”）中，要求各地在坚决遏制增量的基础上，稳妥化解存量隐性债务，于2028年底前全部化解完毕。
说明中写道，截至2023年末，全国地方政府隐性债务余额14.3万亿元。按照2023年国内生产总值（GDP）初步核算数126.06万亿元计算，考虑法定政府债务和隐性债务后的全国政府负债率（债务余额/GDP）为67.5%。
此外，2024年以来，受外部环境变化和内需不足等因素影响，财政收支矛盾突出，税收增长不及预期，土地出让收入大幅下降，与各地此前对化债资源的预期有一定差距，化解存量隐性债务难度增大。
根据财政部数据，2024年1-9月，国有土地使用权出让收入23287亿元，同比下降24.6%。
“当前，地方化债工作处于关键阶段，为确保完成地方政府存量隐性债务化解的目标任务，国务院提出了增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的建议。”说明中解释。
《中华人民共和国预算法实施条例》规定，各省、自治区、直辖市的政府债务限额，由财政部在经全国人大或其常委会批准的总限额内，提出方案报国务院批准。因此，调整地方政府债务总限额，需要获批。
据粤开证券统计，截至2024年10月23日，地方政府债务余额为44.9万亿元，限额为46.8万亿元。考虑到当年还有1697亿元的新增地方债券尚未发行，实际结存限额仅为17654亿元。
值得注意的是，此次获批的10万亿元化债资金，均来自专项债。
地方政府债券分为一般债和专项债，通常由省级政府部门代为发行。
一般债投向没有收益的公益性项目，主要以一般公共预算收入作为还本付息来源。专项债则投向具备收益的公益性项目，以项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息的资金来源。
目前，专项债已经成为主要的政府债券。根据财政部数据，截至2024年9月末，全国地方政府债务余额44.7万亿元，专项债占比为63%。
使用专项债置换存量隐性债务，或许与目前专项债缺乏好项目、不得不闲置有关。
根据财政部数据，2024年安排新增专项债达到3.9万亿元。然而，2024年10月25日，财政部负责人在一场发布会上介绍，待发额度加上已发未用资金，年内各地共有2万亿专项债券资金可安排使用。
也就是说，2024年剩余两个多月，仍有一半的专项债资金尚未使用。
此外，专项债置换存量债务已有先例。
例如，2024年6月26日，河南省财政厅拟发行520亿元专项债，其信用评级报告披露，用途就是化解存量债务。
2023年以来，多地发行部分专项债券，未列明项目资金使用规模、没有披露“一案两书”（即项目实施方案、财务审计报告和法律意见书），市场上将这部分专项债称为特殊专项债。
山东一家城投公司高管告诉南方周末记者，2024年就曾向省里申请特殊专项债额度，用于偿还存量债务。
可节约利息6000亿元左右
2024年至2026年，地方政府每年新增的化债资金将达到2.8万亿元。
每年新增的8000亿元，已在原有的债务限额之中，无需重新分配，只要调整投向和用途。每年新增的2万亿元专项债额度，如何向各地进行二次分配，还有待观察。
2022年4月，财政部原副部长许宏才在一场新闻发布会上，曾回答过专项债分配问题。
他解释，实际上从中央分配到各省而言，主要是根据财力和风险指标做分配。同时，要求地方要向债务风险较低的市县倾斜，就是省往下分时，实际遵循同样的原则，在严格落实风险防范措施的前提下，综合考虑高风险地区债务风险等情况，合理安排额度。
全国人大常委会办公厅举行新闻发布会前，财政部已对此轮债务置换进行了预告。
2024年10月12日，在国务院新闻办举行的新闻发布会上，财政部部长蓝佛安介绍，为缓解地方政府的化债压力，拟一次性增加较大规模债务限额，置换地方政府存量隐性债务，加大力度支持地方化解债务风险。
随后，多地政府及城投公司开始着手准备，希望能抓住这一轮政策机遇。
山东一家城投公司工作人员告诉南方周末记者，10月底，公司就将银行贷款、融资租赁、拖欠工程款项等债务进行上报，希望能获得更多额度支持化债。
西部一家城投公司中层也向南方周末记者证实，近期，当地财政局已经召开两次大型会议，均涉及新一轮债务置换事项，并指导城投平台填写了债务数据等内容。
债务置换的本质是以时间换空间。隐性债务变成了政府显性债务，拉长了偿债期限。加之发债成本较低，能够优化地方债务结构，减轻付息成本。
根据财政部数据，截至2024年9月，专项债剩余平均年限为11.4年，平均利率为3.1%。作为比较，最新的5年期以上LPR为3.6%。
“由于法定债务利率大大低于隐性债务利率，置换后将大幅节约地方利息支出。”蓝佛安在此次发布会上表示，“我们估算，五年累计可节约6000亿元左右。”
2024年10月8日，粤开证券研究院院长罗志恒参加了中共中央政治局常委、国务院总理李强主持召开的经济形势专家和企业家座谈会，并作了发言。
罗志恒向南方周末记者解释，通过债务置换释放出的财政空间，地方政府能更灵活地调配资源，支持教育、医疗等关键领域和薄弱环节的发展。此外，城投公司能够有序剥离隐性债务，实现债务责任在政府与平台之间的明确划分。
需要注意的是，部分地区政府债务率已经处于较高水平，一次性新增较大规模专项债，容易加剧地方付息压力。因此，需要根据不同地区的实际情况，平稳发行债券，实现政策效应最大化。
10月17日，四川省泸州市纳溪区公布了2024年上半年财政预算执行情况的报告。文件中写道，目前，纳溪区法定债务率为142.7%，已超过120%的绿色安全区间。随着新增专项债券发行，债务率将继续上升，债务风险加剧。
已有四轮债务置换
2014年修订的《中华人民共和国预算法》规定，地方政府唯一的举债方式是发行债券。
随后，财政部发布《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》，通过发行地方政府债券，置换非债券形式的存量政府债务，开启了第一轮地方债务置换。
2018年底，根据审计署数据，2015年以来，各地累计置换存量政府债务约12.2万亿元，降低了地方政府债务利息负担，有效缓解了偿债压力。
此后的几轮化债均涉及隐性债务。
2017年7月，中央首次提出“隐性债务”概念，并于2018年底开启隐性债务化解工作，发行了置换债券和特殊再融资债券，并开展建制县化债试点工作。
财政部发布的《2018年4月地方政府债券发行和债务余额情况》中介绍，再融资债券是为偿还部分到期地方政府债券本金而发行的债券。也就是说，它的作用是借新债还旧债。
一般来说，再融资债券会在募集资金投向说明中，披露到期债券等信息。后来，部分再融资债券披露的资金用途，从偿还到期地方政府债券本金，变为偿还政府存量债务本金，不再列明被偿还债券信息，市场将这类债券称为特殊再融资债券。
根据粤开证券研报，2020年12月-2021年9月，建制县隐性债务化解试点扩围，26个省份合计发行6278亿元特殊再融资债券。
为控制隐性债务规模，部分地区进行全域无隐债试点，开启了第三轮债务置换。
2021年10月，广东、上海先后召开会议，宣布启动全域无隐性债务试点工作。北京也在2022年预算执行报告中表示，提前三个月完成全域无隐性债务试点任务要求。
其方式是发行特殊再融资债券进行置换。根据粤开证券研报，2021年10月-2022年6月，三地合计发行特殊再融资债券5041.8亿元。
2023年7月24日，中共中央政治局召开会议。会议指出，要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案。
此后，各地开始大规模发行特殊再融资债券，进行了第四轮债务置换。
2023年11月，多位地方财政系统官员向南方周末记者透露，此次特殊再融资债券有两个主要投向，一个是置换高息的非标债务，另一个是偿还政府部门拖欠企业的账款。这两部分的债务，或多或少涉及隐性债务。
一般来说，城投融资的渠道主要有银行贷款、发债、非标融资三类。非标融资，即非标准化融资，又分为融资租赁、信托、定融等，这类融资产品发行门槛低，但利率较高。
根据粤开证券研报，截至2024年10月23日，全国28个省份，此轮累计发行特殊再融资债券15277.3亿元。其中，贵州、天津、云南发行规模位列前三位。
前述西部一家城投公司中层向南方周末记者解释，2023年获得的特殊再融资债券额度，甚至超过了公司的预计。通过与债权人谈判，用这笔资金偿还了大量非标债务，降低了整体债务规模，也节约了付息支出。
2017年提出隐性债务概念以来，各地政府一直在严控隐性债务规模，财政部还建立了地方债务监测平台。
根据财政部数据，截至2023年末，全国纳入政府债务信息平台的隐性债务余额比2018年摸底数减少了50%。
与之前的债务置换相比，此次有何不同？
“当前一些地方隐性债务规模大、利息负担重，不仅存在‘爆雷’风险，也消耗了地方可用财力。”蓝佛安介绍，在这种情况下，实施这样一次大规模置换措施，意味着我们化债工作思路作了根本转变。
蓝佛安解释，一是从过去的应急处置向现在的主动化解转变；二是从点状式排雷向整体性除险转变；三是从隐性债、法定债“双轨”管理，向全部债务规范透明管理转变；四是从侧重于防风险向防风险、促发展并重转变。
关于资金使用，他表示，会实施大数据、信息化监督，逐笔逐条建立债务信息明细台账。定期组织开展专项检查核查，密切跟进政策执行情况。并健全全口径地方债务监测监管体系，对违规新增、虚假化解隐性债务等问题，严肃查处问责并督促限时整改。
南方周末记者 吴超
