保护区为何难保护（环境漫笔）

http://www.sina.com.cn 2006年11月16日00:09 人民网-人民日报

　　我国自然保护区事业今年迎来了50岁生日。五十知天命，作为就地保护生物多样性的主体和保护生态安全的主力军，保护区的“天命”就是做保护方面的事情。不过，现实中也的确出现了一些“保护区不保护”的现象——这一是其心有余而力不足，二是其自身难保并因此存心不保。

　　最大的难题是心有余而力不足，即“事权不足”，具体表现为机构隶属约束、土地

权属约束和机构能力约束三方面。首先，我国的保护区管理机构绝大多数是由地方政府出资在特定区域行使特定权力、承担公益事务的事业单位。这样的单位当然要听命于地方政府，实施保护行为时也只能“必须与地方政府的经济发展相协调”了；其次，由于我国保护区建设中采取的“先划后建”方式，许多保护区管理机构只有部分甚至根本没有其辖区范围内的土地权（湿地保护区尤为明显）。而且按现行法规，即便在核心区，保护区管理部门也不一定有土地权或林权。目前，我国超过80％的保护区存在土地权属问题。这样，保护区内不同的资源，都有相应的地方主管部门按照其部门管理法规管理，保护区管理机构无权对其干涉；第三，保护区管理机构自身因为管理设施、人员的问题而保护能力薄弱。西部超过50％的保护区只能维持在简单的看护水平，还有超过40％的自然保护区未配备管理人员。有此三约束，保护区难免力不从心。

　　力不从心、自身难保，还可能演变为存心不保。保护区管理机构事权有限，其财权更有限。由于各级政府重视不够，保护区建设和管理经费未纳入各级财政经常性预算，加之保护区内资源大多具有显著的直接经济价值，所以绝大多数保护区管理局被划为差额拨款的事业单位甚至事业单位企业化管理。日常保护、管理和运行维护费用难以落实，有的保护区甚至连人员基本工资都难以保证。入不敷出之处，需要保护区通过开展旅游等自行创收，弱化了保护管理职能。而我国在鼓励保护区开展经营活动时，又存在明显的“放权过度、约束不足”的现象，导致保护区的经济效益取向与社会效益取向存在偏差，极个别的甚至监守自盗——这就演化成存心不保了。

　　所幸的是，随着有关保护区法律的完善和公共财政改革的推进，“保护区不保护”将彻底成为历史，保护区事业的美好前景，在“知天命”之际全面展现出来。

　　（作者是国务院发展研究中心副研究员）

苏杨