谁动了民众的奶酪？

　　初次分配调整的关键是深化市场体制改革，二次分配的重点是健全和规范收入分配调节制度，政府支出结构调整的关键则在切实转变政府职能

　　本刊记者/周政华

　　四年过去了，收入分配改革方案仍然还是一摞草案，摆在苏海南的案头。

　　身为中国劳动学会副会长兼薪酬专业委员会会长，早在2006年，苏海南就已参与中国收入分配改革方案的有关起草工作。

　　这一年，苏海南所在的人力资源和社会保障部(以下简称人保部)在发改委的牵头下，与财政部、国资委共同起草《关于加强收入分配调节的指导意见及实施细则》，也就是收入分配改革方案。

　　这是关乎数亿劳动者钱袋子的改革。怎么改？管用吗？这些横亘在民众心头的疑虑，四年来一直都未散去。由于涉及多方利益调整，方案虽几经修订，却一直没有对外公布。

　　多年酝酿，一朝提速

　　对于收入分配改革的关注，也是胡温新一届领导集体“重视民生”这一施政特点的体现。

　　2006年7月，中共中央专门召开党外人士座谈会，胡锦涛、温家宝向民主党派问计收入分配改革。次年，中共十七大报告提出“深化收入分配制度改革，增加城乡居民收入”。这也是改革开放后，执政党首次明确提出收入分配改革。

　　此后，这一方案交由发改委牵头多个部委起草，随后就进入长达四年的闭门研讨。然而，在极端社会事件频发的2010年，距离2007年中共十七大提出的“深化收入分配制度改革，增加城乡居民收入”的改革目标，已经过去三年时间。

　　而今年频发的极端性事件，则加速了收入分配改革的出台进程。

　　多位发改委、人保部官员在接受《中国新闻周刊》采访时表示，收入分配改革方案今年底出台的可能性较大。

　　今年6月初，近千名南海本田汽车零部件公司的工人，离开了流水线，聚集在工厂外的篮球场，开始了持续了一周的停工。这些工人月薪不足1800元，仅供维持基本的生活需求。这场罢工最后以加薪500元告终。在接下来的整个夏天，天津、广东的多家制造业工厂均发生要求加薪的停工事件，一度引发海外投资的顾虑。

　　系列罢工事件，最终促使中华全国总工会在7月发出紧急通知，要求“全力推动在非公有制企业组建包括农民工在内的工会，工会要突出推行工资集体协商，提高生产一线职工的劳动报酬”。

　　“工人的权利还得靠自己去争取和维护。”参与收入分配改革征求意见的国家发改委社会发展研究所所长杨宜勇说，政府、劳方、资方需要互动。

　　停工所造成的社会稳定隐患，直接加快了收入分配改革的进程。一位参与讨论的发改委部官员对《中国新闻周刊》记者表示，今年的调研力度明显加大了。

　　仅今年4月以来，发改委已先后数次召开有关收入分配的研讨会，国务院研究室、财政部、人保部、民政部等部门均有官员出席。

　　此间，发改委就业和收入分配司还曾分赴浙江、四川等地进行调研；5月，人大财经委又组织收入分配改革调研。7月，《人民日报》不同寻常地刊发了有关收入分配问题的系列报道，言辞激烈地批评当下的收入差距和部门垄断问题。

　　杨宜勇表示，此次收入分配改革主要目标是遏制收入差距持续扩大的势头，提高中低收入者的收入水平。其主要措施，包括建立职工工资正常增长机制，加大税收对收入分配的调节作用，和落实国企红利上缴制度等。

　　苏海南表示，无论是从中央规划，还是民众的关注度看，收入分配改革越来越紧迫。

　　改革知易行难

　　关于收入分配不公的症结，国务院总理温家宝在今年春天的一次会议中曾经点出。

　　今年2月4日，在省部级主要领导干部专题研讨班上，感叹改革知易行难的温家宝特别指出，“收入分配制度改革至今仍相对滞后，主要是劳动报酬在初次分配中所占比重偏低。”

　　今年5月，作为代表工人利益的机构，中华全国总工会(以下简称全总)发布调研结果称，从1983年到2005年，我国居民劳动报酬占GDP的比重下降了20%。在过去的五年中，全国近四分之一的工人没有涨过一分钱的工资。

　　这一切，部分源于政府曾经实行多年的“两低于”政策。

　　1996年，当时的劳动部和财政部联合下发了《劳动部、财政部关于改进完善企业工资总额同经济效益挂钩办法的通知》。这份文件要求，全国各地凡是具备条件的国有企业，“都必须坚持工资总额增长低于经济效益增长、实际平均工资增长低于劳动生产率增长的原则”。

　　收入分配改革的初衷，也是要调整这一人为压低劳动力价格的做法。

　　“在改革开放的前期、中期，强调先做大蛋糕是正确的，也是必要的。”苏海南表示，但是到了今天，在中国已经进入人均中等偏低收入国家行列，居民收入、劳动报酬两个比重偏低的情况下，政策恐怕要做相应调整。

　　如何提高劳动报酬？温家宝在前述会议上也透露了政府的改革思路——“建立企业职工工资正常增长机制和支付保障机制，加强国家对企业工资的调控和指导，全面推行劳动合同制度和工资集体协商制度，确保工资按时足额发放。”

　　作为国家智囊机构，国务院发展研究中心去年发布的一份报告，被视为是收入分配改革的框架雏形。

　　国务院发展研究中心在这份题为《“十二五”期间优化收入分配格局的思路与途径》报告称，未来的收入分配改革将从收入分配的全流程着手，初次分配调整的关键是深化市场体制改革，二次分配的重点是健全和规范收入分配调节制度，政府支出结构调整的关键则在切实转变政府职能。

　　“收入分配改革的路径早就明确了。”国家发改委社会发展研究所所长杨宜勇说，关键是如何落实。

　　工资集体协商制度推广有阻力

　　提高工人工资收入的难点，在地方政府发展经济和提高工资之间的矛盾上。

　　广东南海，也就是今年震惊全国的南海本田汽车零部件公司停工事件的所在地，早在2007年就被确立为广东省工资集体协商的试点，但直到今年6月份，南海市狮山镇一位工作人员对《中国新闻周刊》记者表示，该镇尚未建立工资集体协商制度。

　　广东省早在1994年就已经建立最低工资制度。截至今年，已累计九次上调了最低工资标准至1030元/月，这一水平相当于2009年广州市人均月收入的三分之一左右。按照国际惯例，最低工资应相当于当地人均实际收入的40%左右。

　　广东只是一个缩影。今年3月全国“两会”上，全总副主席张鸣起透露，全国共有1300万家企业，其中近80%还没有建立工资集体协商制度。而全总新闻发言人、宣传教育部部长李守镇在接受《中国新闻周刊》采访时表示，七成以上职工拥护工资集体协商制度。

　　廉价劳动力是中国制造业的最大优势之一，而无论是工资集体协商还是最低工资制度终将提升工资水平，这对于以招商引资为第一要务的地方政府来说，无疑矛盾重重。

　　苏海南在接受《中国新闻周刊》记者采访时表示，真正形成企业职工工资正常增长机制，还得以工资集体协商制度为基本途径和手段。他透露，未来的工资集体协商可根据企业规模，分别采取两种协商形式向全国推广，但不做强制要求。

　　一种是行业性、区域性集体协商，也即在劳动密集型的小企业中将推广“温岭模式”。

　　2003年，浙江温岭市新河镇羊毛衫行业职工因不满工资过低，频频上访、停工，后来多家工厂工人组建了跨企业的羊毛衫行业工会，在当地工会的参与下，与资方代表行业协会开展工资谈判。

　　至今，新河镇羊毛衫行业的行业工资集体协商已进行了6年，职工工资年均增幅5%～12%。后来，温岭市将这一做法向全市中小企业推广，并获中央肯定，称之为“温岭模式”。

　　“小企业工人少，如果内部单个谈，工人压力太大，所以要采取外部化方式，需地方工会或者工资集体协商指导员代表几十个小企业的工人与这些企业的资方代表谈，最后达成工资协议。”苏海南表示，“温岭模式”适用于劳动密集型的小企业，可以采取劳动者协商代表外部化的方式，采取外部的工会，或者外部聘请的工资集体协商指导员，来代替这些企业的劳动者与资方进行工资集体协商，也称之为行业性、区域性集体协商。

　　另一种是企业级工资集体协商，适用于大中型企业，这些企业工人人数众多，一般都建立了工会或便于建立工会，可以由劳资双方在企业内部进行工资集体协商。

　　国家发改委社会发展研究所所长杨宜勇在接受《中国新闻周刊》记者采访时表示，大型企业的工资集体协商，将主要是落实已有的劳动保障行政部门、工会组织和企业代表组织组成的三方协调机制。杨宜勇表示，三方协调机制中，劳动者要积极地维护自身权利，而不能都带着“搭便车”的想法。

　　但无论是哪一种工资集体协商制度，均有可能提高当地工资水平，对廉价劳动力“优势”构成威胁。

　　而与中低收入者密切相关的最低工资标准，预料未来不会频繁调整。

　　人保部一位不愿透露姓名的官员对《中国新闻周刊》表示，在收入分配改革方案中，重点是落实2004年颁布的《最低工资条例》，确保各地最低工资标准每两年上调一次。此外，人保部对各地上报的最低工资标准，将认真审核。该官员表示，此前限于人力和精力，人保部相关审核较为粗略。

　　垄断国企红利难上缴

　　作为国民收入二次分配的重要突破口，完善垄断企业资本收益的收缴和使用办法，合理分配国有和国有控股企业利润，预计也将写入收入分配改革方案。

　　但这也是改革难点所在。

　　一位发改委官员说，在一次内部会议上，当有人建议国企应该进一步提高红利上缴比例时，一位国资委的领导拍桌子反对，会议气氛一时相当凝重，讨论也随即陷入僵局。

　　一位接近财政部的人士告诉《中国新闻周刊》记者，未来财政部和国资委将考虑，适当提高国有资本收益的收取比例，并扩大收取范围。

　　人力资源和社会保障部的统计表明，2009年，电力、电信、金融、保险、烟草等行业职工以不到8%职工的人数，占全国职工工资总额的55%，高于社会平均工资10倍左右。中国改革基金会国民经济研究所副所长王小鲁认为，长期以来，垄断国企的税后利润没有全民共享，国企利润和国家资源分配的不规范、不透明也成为导致收入差距扩大的因素之一。

　　中国国有企业长期实行“统收统支”制度，国企必须要将所获得的利润全部上缴财政，然后再从国家财政获得投资以及弥补亏损所需的全部资金。1994年，实行“税制改革”后，政府对中央企业采取只上缴税收、不缴红利的优惠政策，时间长达14年。此间，为了实现国企脱困，同期国家财政用于国企亏损的补贴超过3300亿元。

　　2007年9月，“为完善国有企业收入分配制度”，国务院发布《关于试行国有资本经营预算的意见》。目前，红利上缴制度仅覆盖率部分国企。国资委的统计数据显示，截至2009年底，纳入中央国有资本经营预算编制范围的中央企业，其资产总额占全国国有企业资产总额的55%。金融企业和铁路、交通、教育、文化、科技、农业等部门所属中央企业，均未纳入中央国有资本经营预算试行范围，也没有上缴红利。

　　财政部5月11日公布的《国有资本经营预算编制情况》显示，从2007到2009年，政府共收取中央企业国有资本收益1572.2亿元，而资本经营支出达1553.3亿元，主要用于国有经济和产业结构调整等。三年间，约有18亿元左右用于社会保障等民生支出，其他国有资本收益仍然被国企间的“体内循环”。

　　前述接近财政部的人士对《中国新闻周刊》表示，目前国有资本收益比例过低，不利于遏制央企盲目投资和国企结构调整的状况，下一步，财政部将继续完善国有资本收益收取政策，适当提高国有资本收益的收取比例。

　　“国企红利上缴比例具体提高多少，据说目前还没定下来。”苏海南表示，人民有权决定国有企业的利润是留下来扩大再生产还是用于民生建设。现在制度有，但要想办法真正贯彻落实。

　　灰色收入妨碍税收调节

　　作为二次分配调节的另一个主要工具，个税改革也因目前个人财产收入不透明而裹足不前。

　　今年4月，国务院总理温家宝在《求是》杂志发表的《关于发展社会事业和改善民生的几个问题》一文中提到，“加大税收对收入分配的调节作用。要完善个人所得税制度，建立综合与分类相结合的个人所得税制，降低中低收入者的税收负担。加强税源监控和税收征管，加大对高收入的调节力度。”

　　国务院总理温家宝的这一提法，被视为是收入分配改革的方向之一。

　　“个税调整目标是，明显减轻中低收入阶层的税负，增加高收入阶层的税负，体现税收的收入分配调节功能。” 参与收入分配改革方案讨论工作的财政部财科所所长贾康对《中国新闻周刊》记者表示，应该推进中央早已在文件里写明的“综合与分类相结合”这个改革方向上的综合配套改革。

　　个人所得税是1994年税制改革以来收入增长最为强劲的税种之一，目前已成为国内税收中的第四大税种，占国内收入总额的6.4%，在部分地区已跃居地方税收收入的第二位，成为地方财政收入的主要来源。

　　目前，中国实行的个人所得税，采取的是超额累进税率的方法，起征点为2000元，其中工资、薪金超额部分分9档，按5%到45%税率征收个人所得税。

　　据国家税务总局统计，2008年全国个人所得税总收入为3697亿元，其中来自工薪阶层的贡献1849亿元。个人所得税一度被质疑是“劫贫济富”，高收入不仅没有有效纳入征收范围，原来狭小的中产阶层反而成了调控的主要对象，对收入分配起到“逆调节”作用。

　　个税改革自2003年被提上政府议事日程，便确立了实现“综合与分类”相结合征收的目标，即个税征收在现行分类征收基础上，逐步引入综合征收模式，将工薪所得、劳务报酬所得、财产所得等收入综合征收。

　　“但由于个人财产收入不透明等诸多原因，个税改革迟迟难以推进。”贾康表示。

　　中国改革基金会国民经济研究所副所长王小鲁的研究也表明，2009年中国政府官员的灰色收入总额高达5.4万亿元，比2009年中央财政总收入还要多。目前，这些灰色收入均处于个税调控范围之外。

　　中国要求正处级以上干部要申报个人财产状况，但并未作为强制要求，截至目前也没有出台细则监督实施。国家监察部部长马今年3月“两会”期间层对外透露，今年内不会出台官员财产申报的强制性措施。  ★

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