从GDP崇拜到福祉指数崇拜

　　—— 专访全国人大财经委副主任委员、中国人民银行前副行长吴晓灵

　　文_本刊记者 徐 瑗 发自北京

　　构建多元政府评价体系

　　《南风窗》：由您牵头的课题组正在开展民生(福祉)指数的编制工作。事实上，《南风窗》早在2003年就提出了“告别GDP崇拜”这一理念，并刊出了封面报道。您为什么选择在今年推出民生(福祉)指数？推出这一指数的背景是什么？

　　吴晓灵：我第一次提出这一想法是去年8月份“中国经济50人论坛”与大庆市政府举办的“资源型城市转型”的论坛上，当时我提出一个城市不应该把GDP看得很重，而是应该满足人民的幸福；接着在8月底的全国人大常委会会议上我提出应该用幸福指数来克服GDP考核存在的问题。我觉得我们的政府过多地考虑了GDP，偏离了生产的目的，而生产的目的应该是满足人民日益增长的物质文化需求。改革开放以前，我们偏离了这个目标，围绕着重工业搞发展，忽视了百姓的生活需求。改革开放以后一段时间，我们比较重视百姓的生活，后来渐渐地又把速度放在了首位。针对这一背景，我们倡导编制福祉指数。

　　《南风窗》：确实，中国的发展阶段已经到了由经济转型向经济社会双重转型过渡的阶段，人民的幸福和福祉显得前所未有的重要。

　　吴晓灵：我们应该知道共产党人革命的目的和生产的目的，都应该是改善人民的生活，为人民谋福祉。如果我们再偏离这一目标，发展经济不为人民谋福祉，我们还会犯错误，这是最根本的。

　　《南风窗》：民生(福祉)指数试图构建全新的政府评价体系，以取代现在的政绩考核中的唯GDP论，在我听来，这个挑战可不小。GDP是沿用多年的指标，并且具有全球范围内的可比性。您怎样推动这一指数成为中国政府政绩核心考核体系呢？

　　吴晓灵：您所说的是替代GDP，我们不替代，也不可能替代。不管我们在统计GDP的技术上存在什么样的问题，GDP的考核体系永远会存在，因为它毕竟是测量经济发展的一个客观变量。我个人认为建立这一新的评价体系只是从侧面来引导和推动政府为更好地改善人民生活质量而开展工作。

　　《南风窗》：是不是可以理解为这一指数将成为GDP体系的补充？

　　吴晓灵：也不要说是补充，应该说是多元的评价体系。对于一个政府的考核应该是多角度、多元的。我认为应该从另一个维度来看政府，因为执政的目的是为了改善人民的生活，替百姓谋福祉，那么就应该看看这一目标实现的程度怎么样。

　　《南风窗》：如果说让民生(福祉)指数成为跟GDP并存的政府评价指标的话，这是否能被地方政府纳入其考核体系？

　　吴晓灵：我觉得不是要政府考核自己，而是要让百姓给政府打分。我们这次课题做完之后，会以第三方的平台，而不会以官方的名义发布。我们想把它作为一个第三方的，也就是社会的评价体系，通过社会舆论去督促地方政府改进工作。大家现在对GDP导向深恶痛绝，如果有一个更好的指标，大家会拿这个说话的。

　　《南风窗》：您所说的第三方平台是一个怎样的机构？

　　吴晓灵：我们这次试编获得了中国发展研究基金会的资助，它的主管单位是国务院发展研究中心，但这个基金会是公益性的，其资助的研究主要集中在推动政府治理结构的改善和政府治理评判的优化。我们正考虑在这一基金会专门成立一个项目，由全国人大财经委和国务院发展研究中心支持，课题组的专家组成员来自于政府机构、研究机构和高等院校。

　　福祉指数崇拜是好事

　　《南风窗》：对12个省(市)民生(福祉)指数的试编得出了哪些有价值的结论？

　　吴晓灵：从地区国民福祉指数排名的整体情况来看，东部地区的福祉指数值较高，中西部省份相对落后。然而，地区福祉指数有赖但又不完全依赖人均GDP。如浙江、江苏人均GDP排在第四、五位，但福祉指数却排在第三、四位，也就是说，福祉指数的排名都要高于人均GDP的排名。又如内蒙古，人均GDP排在第七，但福祉指数排在第十位。这反映了并不是人均GDP越高，福祉指数就一定高。

　　此外，研究也发现，经济发展水平高的地区并不一定公共服务水平就高。所以，很好地解读一个地区的福祉指数是什么原因造成的，就应该很好地分析主客观原因，比如广东省GDP总量居全国第一位，但是相对于东部发达地区，广东省内各地区的发展差距、城乡差距大，而且生态环境、社会环境和公共服务三个指标值都低于平均水平，因此福祉指数排在第七位。

　　在福祉指数指标体系中，一级指标包括居民生活、生态环境、社会环境、公共服务，二级指标有收入与就业、消费、收入分配、环境治理、环境满意度、安全感、政府治理、义务教育、医疗卫生、社会保障、公用设施，整个指标体系反映了老百姓生活的总体状况。

　　我们列出了12个省(市)一级指标相对于平均值的偏离情况。由于均值是所有样本的平均值，是一个动态的值，因此总会有一些地区在均值之上或之下，总会有差距，这可促进各地区看到差距，改进工作。如果各个地方政府都不断改进工作，百姓的福祉不就提高了吗？这个指标体系和评价体系其实就是告诉社会，我们的政府在增进百姓福祉方面做到什么程度，并通过社会舆论对政府进行监督。

　　《南风窗》：我们知道，在某些地区，如山西省、江苏的江阴，都在编制幸福指数，但是事实是，绝大部分地区仍然以GDP挂帅，幸福指数似乎还只能起到锦上添花的作用。您怎样评价这些地区的实践呢？

　　吴晓灵：山西、江阴等地的实践都是有意义的，我们并不指望民生(福祉)指数去替代已有的东西，它只是一种引导，一种社会评价的补充。它应该配合其他的改革，全国人大在推进预算改革，提高预算的透明度，发挥人大对于预算编制、审批的参与以及对于预算执行的监督作用。福祉指数是舆论的引导，而对预算的审查、监督是实质性推动政府的工作。我想，这两方面应该配合在一起。

　　《南风窗》：我非常认同这一点，政府工作的改善仅靠舆论显然不够，必须有一种制度性的监督和约束。

　　吴晓灵：对。有一句话：预算的透明就是把一个看不见的政府变成一个看得见的政府。只要把政府花什么钱、干什么事约束好了，那政府的行为也就约束住了。

　　《南风窗》：之前我了解到的情况是，“福祉指数在试编的时候只是对12个省会城市进行了数据采集，这12个城市是否能代表全国。

　　吴晓灵：今年我们做的12个省(市)，只是试编，是前期研究，我们课题组希望在明年能对31个省(市)和5个计划单列市编制民生指数，并在明年发布。

　　《南风窗》：也就是说届时会由现在的12个城市扩展为对31个省会城市、5个计划单列市主观数据的采集和36个省(市)客观数据的分析。

　　吴晓灵：对，当然这个可能会有系统性偏差，主观评判指标用省会城市来代表那个省，而省会城市的情况可能要比其他城市好一些。到2011年，我们就会探索做地市级的福祉指数。最后的目标就是编制全国所有城市的福祉指数。当然，如果是这样，由一个机构来完成工作量太大了。有可能我们会推出这一策略：我们考核评价省，省里有相应的第三方机构来考核地市级，即一级评价一级。这样就会形成开放式的作业模式，省情的不同，指标体系可能会有所微调。

　　《南风窗》：这有待在全国建立一套可比较的统一的福祉指数评价体系，而不用各个地方政府自己摸索，各自为政。

　　吴晓灵：对。全国各级都有人大机构，国务院发展研究中心在各省也有机构，我们可以依托这些机构来推动这一工作。所以这一指数就可以做到全国各省市和地市两级了。

　　《南风窗》：GDP 备受诟病的地方主要有数据的准确性存疑，如各省GDP之和通常会超出国家统计局统计的总量；以及GDP统计反映了经济增长，但是不能反映经济增长的代价和成本，不能反映国民福祉水平。福祉指数的编制能够补齐后者，但是是不是也有可能陷于“福祉指数崇拜”或者说“幸福陷阱”？

　　吴晓灵：我觉得不会有“幸福陷阱”。如果我们编制的指数能够客观反映百姓的福祉情况的话，崇拜是我们的目的。如果大家都崇拜这个指数了，通过正道去改进自己的工作，提高本地人民的福祉，而不是歪门邪道去干预指数的编制，我觉得就达到我们的目的了。我觉得这个崇拜要比GDP崇拜好得多。

　　经济下行并不可怕

　　《南风窗》：我发现，与您致力于福祉指数的编制和推动相契合的是，您确实更关注中国经济增长的质量，对中国经济增速的放缓比较宽容。您为什么会持有这样的观点？也有学者说，中国经济若低于8%的经济增长，就业就会出大问题，社会就会不稳定，所以要力保8%。

　　吴晓灵：我觉得中国经过30年的改革开放已经把蛋糕做大了，现在最主要的问题是要分好蛋糕。其实中国的文化传统是“不患寡，患不均”，大家的生活跟过去比都有极大的改善，不满却越来越重是因为横向比较觉得很不公平。因而我觉得中国的矛盾转化了，改革开放前期做大蛋糕是首要的任务，现在做大蛋糕当然也重要，但是分好蛋糕比做大蛋糕更重要。只有把蛋糕分好了，才能调动大家的积极性，才能更好地去做蛋糕。2000年前，大家心态还是比较平和的，愿意通过积极地工作、奋斗改变自己的生活，但是近几年大家想通过自己的努力去改变生活的信心越来越低。所以迫切需要解决社会公平的问题，以调动大家的积极性。

　　我觉得过分追求经济增长速度是对中国经济发展非常不利的一个倾向，在转变经济发展方式过程中速度下降是正常的。我们的高速度并没有给人们带来高福利，所以我们的政府现在要做的事情就是把老百姓的事情做好，特别是把穷人的事情搞好。把穷人服务好了，社会能乱吗？

　　《南风窗》：您在此阶段倡导这点很需要勇气。从PMI(采购经理指数)来看，5~7月已经连续3个月下降，您认同中国经济已经下行的说法吗？

　　吴晓灵：我同意。早就该下行了。2007年就该调结构，当时中国经济的上升周期就已经结束了。2008年的金融危机是最好的调整结构的时机，因为世界经济增速下降，我们的速度下来也是正常的。

　　《南风窗》：我们已经错过了一次结构调整的良好时机。

　　吴晓灵：对，错过了一次最好的调整时机，错过了就得补课。从2003年起对中国的经济发展就有争论，直到2007年对经济已经过热、通胀压力过大才获得了共识，但那时中国经济已经出现下行势头。我们各个部门的紧缩措施都在那以后推出，所以2008年就出现了冰火两重天，上半年都是紧缩政策，下半年都是放松政策。如果这次还不能吸取2008年的教训的话，那矛盾会进一步激化。

　　《南风窗》：从8月18日公布的价格数据来看，57种生活必需品的价格上涨幅度达到7%。经济下行，价格上涨，中国经济是否可能出现滞涨？

　　吴晓灵：关键要看怎么理解滞涨。我理解通货膨胀率高于经济增长率才是滞涨。即便滞涨也得用科学的方法去治理，不能够只用放松货币的方法。去年9.6万亿信贷所带来的影响还没完全体现出来，创造出的天量货币总得寻找出口，从大蒜、绿豆、生姜到文物字画，均出现了价格疯涨，现在我们用行政的手段去干预价格，就出现了摁下葫芦冒起瓢的局面了，如果在这种情况下再放松银根，那就会火上浇油。该承受的痛苦就要承受，该调的结构就得调，我还是那句话，只要把穷人的事情做好，把老百姓的生活安排好，就会没事。

　　《南风窗》：我的理解就是即便出现滞涨，再用过去的总量调控的方式已经不可行，而是应该用结构性调控的方式？

　　吴晓灵：我也不想说结构性调控方式不可行，但就是不能用放松货币的方式去解决问题。还是要管住货币，搞活金融，不要把金融管得死死的。现在有很多人有钱找不到地方投，想要筹资的人却找不到渠道，出现了金融压抑。政府应该管好老百姓的事情，给企业家宽松的环境。80年代公务员下海去创业，现在大家都去考公务员，没太多人愿意去当企业家，这是体制出问题了。富二代则拿着钱搞虚拟经济，踏踏实实做实业的人少了。我们就得反思这到底是为什么。

　　住房政策的回归

　　《南风窗》：您主张控制货币，放活金融。由于经济的放缓趋势，和房地产市场出现的价格波动，已有“房地产调控政策恐怕难以为继”的声音出现，您却坚定地认为坚持调控，改革制度才是上策。我们怎样在短期目标和中长期改革中取得平衡？

　　吴晓灵：我觉得矛盾到了这个时候，如果不搞制度改革就会前功尽弃，根本没有出路。所以现在不存在短期目标和长期目标的结合问题，可能是自己已经把自己逼入死角了。

　　要不然就进行制度改革，忍受一时痛苦，让房地产业获得健康的发展。要不然就放弃现在的调控，不做任何改革，让地方政府和房地产商捆在一起，就会把矛盾推到更激烈的状态去。政府应该和百姓站在一起，而不是和房地产商站在一起。

　　现在用控制货币供应的方式调控房地产，再调控穷人也买不起房，如果调控到他们都买得起房的时候，房地产业可能就全垮了。所以我主张制度改革优先。

　　《南风窗》：您所说的制度改革包括哪些？

　　吴晓灵：住房制度得改革了。政府应将住房政策与房地产政策区分开来，笼统地将房地产行业当作支柱产业来抓，一味地片面追求房地产对经济增长的拉动作用，必然导致房地产政策出现偏差。住房政策应该回归到满足人民基本的居住需求。应对现行住房政策进行一次认真梳理，整合目前存在的各种住房政策。区分不同层次的住房政策所对应的目标群体，进一步明确什么样的人由国家提供基本居住保障，什么样的人需通过经济适用住房和公租房满足住房需求，什么样的人可以通过商品房市场选房购房。在此基础上，研究制定相应的、有所区别的土地供应制度和财税金融政策。