“三段章”治住乱下帐

　　（对一项农村民主理财土办法的实地调查）新闻背景何为三段章

　　“三段章”是邯郸县在全县推广的一项村级民主理财制度。这项制度把全县统一刻制、统一编号的“邯郸县某某乡(镇)某某村民主理财小组”的印章分成三段，分别由从本村村民代表中选举产生的村民主理财小组的三名成员保管。村级财务下账报销时，须经理财小组成员进行逐笔审记，审核无误后，由掌管理财监督章的三人分别盖章，三章合一之后村支书方能签字批准，会计方可记账。这项制度在该县实行六年来，村集体财务不清的现象得到了明显改观。早在中央有关文件下发之前，该县就率先实现了村级行政招待费的零花销。

　　2004年，全县242个村的村级财政在“三段章”把关之下，共减少不合理开支100余万元，因村级财务问题上访现象得到了有效缓解，涉财上访占全年上访总额由原来的七成以上降到了一成以下，全县11个乡(镇)中有7个无一起因财务上访案件。

　　多年来，村集体财务不清一直是引发农村干群矛盾的症结问题之一。一个印章分成三段，分别由三个村民代表掌管盖章，看似简单的做法却使这个焦点问题在邯郸县找到了令人满意的解决方法。一个带有普遍性的难点问题为什么能够在“三段章”的监督管理下迎刃而解？一项来自群众智慧的基层民主制度如何做到坚持六年不变形不走样？“三段章”又是怎样监督现行“一支笔”式的村级财务管理体制？

　　新年开年，本报记者在邯郸县走村入户，探访“三段章”的独特之处。

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　　“三段章”与

　　“一支笔”是啥关系

　　“1998年底，村里小卖铺拿着村干部打的17元钱的白条来报销，理财小组一问，说是招商时招待客户买了一条烟。理财小组当即拒绝盖章，为啥？招待客户不可能抽这种不带过滤嘴的低档烟，结果打白条的村干部只能自己掏腰包。就这么着，到第二年年底，不用理财小组往回打票，村里的招待费自己就掉下来一半多……”

　　与原邯郸县兼庄村执掌“三段章”的理财小组成员耿桂芹讲的这段往事类似的故事，在“三段章”刚刚开始实行的那几年，在邯郸县还出现过许多。

　　早，自1998年，迟，至2002年；大，到上千万元的机建项目，小，到四五元钱的误工补贴……在邯郸县，随便翻开242个行政村中任意一个村的集体财务收支的原始票据和清账，金额数目有所不同，票据格式有所不同，村支书或潇洒或拙朴的签字有所不同，但映入眼帘的，总有一个刻有“邯郸县某某乡(镇)某某村民主理财小组”字样的印章。稍一留意，你就不难发现，这鲜红的印章是割裂之后重新拼合而成的。

　　这，就是邯郸县有名的“三段章”。

　　由全县统一刻制、统一编号的“邯郸县某某乡(镇)某某村民主理财小组”的印章割裂为三块。通过户代表直选的形式，依照村民组织法规定的正式程序，按照村的大小，民主选举出20-70名村民代表；再由村民代表通过无记名投票的方式，从代表中推选出一个由3—7人组成民主理财小组和一个人数与之相应的民主监督小组，并从民主理财小组中无记名投票选出3人分管监督章的三块。村集体财务按村民代表大会通过的章程每月定期下账一至三次，每次下账报销时，须经民主理财小组成员进行逐笔审记，审核无误后，由掌管理财监督章的三人在民主监督小组的监督下分别盖章，三章合一之后村支书方能签字批准，会计方可记账。两个小组任何一名成员发生异议，“三段章”就盖不下去，该项账目就不能收支。民主理财小组和民主监督小组不仅对村集体财务进行事后把关，还具有事前审议和事中监督的职能，超过一定金额的大开销事先必须经村民代表大会讨论通过，从而彻底改变村干部花钱、批条一个人说了算的“一支笔”现象。

　　这，便是“三段章”民主理财制度的日常程序。2

　　是花架子，

　　还是制度创新

　　“回避矛盾从来不是解决问题的好办法，从‘三把锁’到‘三段章’，由群众的一句牢骚演化出一套民主理财办法，我们的出发点是给干群矛盾来个‘顺势疗法’，立足点是先制定出规范的‘游戏规则’。”

　　“三段章”作为邯郸县在全县村务公开中的一套日常工作方法，已是全县242个村群众人人皆知的规矩。但鲜为人知的是，这一创新最初的来源，却来自群众的一句牢骚。

　　邯郸县环抱邯郸市，随着城市规模的扩大，村集体经济迅速壮大，村级财务问题也就变得越来越突出。部分村干部“一言堂”、“家长式”的管理方式，使村级财务“透明度”不高，真实性受到群众怀疑。1998年，该县群众来信来访中有74%涉及村干部财务问题；县纪委受理的193个举报案件中，村财务不清问题占到了93%，根据群众举报，甚至查出了涉案金额高达六位数的村干部。

　　这时候，当时下辖于该县兼庄乡的兼庄村(行政区划现已划归邯郸市高开区)一位上了年纪的村民，在县乡领导下村调研时对于上世纪六十年代中前期加强集体财务管理时生产队实行的“三把锁”制度一番不无牢骚的追忆，引起了干部们的注意。所谓“三把锁”，就是集体仓库大门同时加装三把锁头，分别由三人掌管钥匙，三人到齐后方能开库。

　　“刚刚查处完违法违纪的村干部，我们认识到，群众说还不如再搞一个‘三把锁’，表面上是群众对村干部不够信任，从根本上说，反映的却是村级财务缺乏群众的制约因素、缺乏群众对财务实行监督管理的现状。群众最不满意的是村干部不受监督，支部书记花钱、批条子、管现金，一人说了算，他们把这样的干部叫做‘三合一’干部。所以，要想从根本上解决村级财务问题，缓解这里面的干群矛盾，就必须顺应群众对知情权、监督权的要求，把村干部手里‘三合一’的权力分解，在干群关系的矛盾点上做文章。”兼庄乡党委书记傅顺林痛定思痛的一番体会与县领导不谋而合。

　　就这样，在“三把锁”的启示下，他们想出了“三段章”，三章合一，对村干部的财权进行制衡。但是，“治病要除根，要是没个顶事的制度管着，要是‘三段章’的‘印把子’掌不到老百姓信赖的‘公道人’手里，就是把印章分成再多的段，全村挨家挨户一家拿一截，横竖也只能是摆设，终究还是要闹意见。”所以，从制度形成之初，他们就参照村民委员会组织法，配套制定了组织村民民主选举代表、保障村民代表依法自治的规范的“游戏规则”。果然，选出来的村民代表大多都是村里平时就有威信、有水平的“公道人”，而两个民主小组成员中，有财会经验的占到了90%以上。

　　1998年夏兼庄乡作为试点乡率先在全乡实行了“三段章”。到当年年底，仅半年多时间，全乡就挡住不合理支出40多笔，金额20余万元。3

　　监督权下放，

　　矛盾也下放吗

　　“我刚当村干部时，东常赦是个欠账村，咱当干部不是为了发财。这几年村里富起来了，打井修路办自来水，哪个项目不得几十万，要是没有‘三段章’从中把关，我这支书夹在中间，不是犯错误就是得罪人，那才叫难做呢！”

　　站在没有装修的村两委办公室里，抚摸着已经掉了一大半漆的办公桌桌面，邯郸县户村镇东常赦村党支部书记殷玉忠笑着告诉我们，2003年办公室刚翻新时，有的村干部想换换办公的家具，民主理财小组却半开玩笑半认真地说“这么结实的家具又没坏还是先别换，不然将来下账的时候不给你盖‘三段章’！”就这样，这张已经用了二十多年的“一头沉”办公桌，至今仍摆在殷玉忠的办公室里。

　　同样，由于村集体经济实力较强、“一支笔”动辄就要签出成百上千万元大项目的南程庄村支部书记张金亮，也为民主理财小组分担了自己在人情方面的压力而感到高兴：“‘三段章’帮了我的忙。过去有些不合理的支出，我碍于情面，也签了字。现在有‘三段章’监督着我这‘一支笔’，财务账目规范了，群众对村干部也更信任了。”

　　但是，在最初的那段日子里，相当多的村干部的气并不是这样顺的。县委书记董庆民回忆说，刚开始时，真有村干部跑到县里来告状：“———选出来的村民代表跟咱不一条心，把干部治得死死的！”“———老百姓出来进去跑到理财小组组员家里头去问村上的账，这不摆明了是对咱的不信任？”

　　董庆民告诉我们，对这种情况，应该说县委是有准备的，在把监督权下放的同时，为了避免造成基层干群情绪陡然对立、影响正常工作效率的情况，邯郸县的“三段章”推广工作一直是遵循着“典型示范”、“小步快跑”的原则进行的，在2002年9月“三段章”在全县铺开之前，前期实行“三段章”的试点村大多是结合村两委正常换届开展的，不求齐头并进，讲的是“成熟一个发展一个，发展一个见效一个”。

　　同时，县委对有意见的村干部一方面进行耐心细致的思想工作：实行“三段章”，就是要把村财务的知情权和监督权还给群众。正是因为群众对早先上级指派村民代表的做法有意见，所以这一次，除了村干部及其直系亲属不能当选村民代表一条之外，县乡村三级一律在法定的选举办法之外不划任何圈、不带任何框，“全部由村民代表的票来说数”。一方面又明确表态，对两个民主小组的工作，只要合情合理符合规定，上级一律支持，绝不干预，村干部更无权罢免村民代表。

　　另一方面，县乡两级党委也加强了对村民代表、两个民主小组成员的教育培训和监督管理，在为村民代表行使正当权力撑腰的同时，对个别存在与村干部盲目对立情绪的村民代表进行了严厉批评教育。

　　果然，没过几个月，绝大部分村干部放心了：“群众有了明白，干部有了清白，工作好开展得多了。”群众则说：“真有问题的干部干不下去了，集体的钱袋子透明了，咱老百姓的心气自然就顺了。”4

　　怎样避免

　　“制度疲劳”

　　“分成了三段的印章总要有一根结实的皮筋捆着才不会盖得参差不齐，看似简单的‘三段章’制度也非要有一整套措施配合着才不会变形走样。”

　　6年来，在最早实行三段章制度的试点村之一邯郸县兼庄乡西军师堡村，村会计尚文堂的手腕上，总缠着一根自行车气门芯。

　　缠气门芯当然不是为了修自行车方便，这是老尚为方便民主理财小组手里的“三段章”特意准备的。每到下账日，等小组成员审核账目完毕，同意签字，老尚就会从手腕上解下两头拴在一起的气门芯，紧紧套在“掌印把子”的三位理财小组成员分头取出的“三段章”上。气门芯立即变成一根弹性极好的橡皮筋，把原本分成了三段的印章结结实实捆在一起，这才由理财小组组长王自然郑重其事地接过来，整齐地在相关票据和账页上盖上鲜红完整的印章。

　　作为邯郸县农工委书记，宋荣华大致能认清全县三分之二以上的村民主理财、监督小组成员，对西军师堡村会计尚文堂这个标志性的动作印象也颇为深刻。按照他的说法，六年来县乡两级党委政府配合“三段章”制度出台的一系列配套措施，就像老尚手腕上常备不忘的气门芯，是确保“三段章”不会盖“歪”的一种保障。

　　县里为“三段章”出台的第一个配套保障措施，是明确了对村民代表、两个小组成员履行职责进行误工补贴。很多来自不同经济条件的村、个人经济条件也不近相同的村民代表不约而同地告诉我们，这看似不起眼的一个工作日几元钱的补贴，对他们而言，是上级对他们职责和工作的一种肯定。

　　另一种常抓不懈的配套保障措施是对两个民主小组的教育培训。多年来，由各乡农经站和县农经委牵头，邯郸县坚持每季度召开一次乡级培训会，每年组织县级轮训，以实物演练的方式重点培训常规性的农村财务知识，并对农村财务开支方面出现的一些新情况、新问题以及一些苗头性的现象，有针对性地进行教育，帮助两个民主小组不断提高参谋理财的业务水平，使他们的民主理财民主监督的职能不至于流于形式。

　　另一方面，结合城郊县部分村集体经济实力较强、不断创建经济实体的特点，对村集体专业性较强的开支，县乡两级支持两个民主小组聘请专业人士帮助审核，提高理财的整体水平。2003年兼庄乡南程庄投资千万元建设假日宾馆，从报批到进地到建成投产，为保证开支的合理性，该村的理财小组和监督小组从图纸的设计到最后项目建成的验收，全程跟着专业人士进行核算、验收和确定。

　　近两年，他们又通过在全县农村财务管理中推行“会计委托代理制”和“农村会计委派制”管理模式，并在全县陆续推广农村会计记账手段由人工记账向电算化转变。老百姓形象地说，这是把村里的账全都放在乡里，专门堵住了个别人想绕过“三段章”直接下账的口子。

　　本报记者 朱艳冰 实习生 马红云