“红头文件”打架　公民有权发问

　　本报沈阳11月22日电记者徐元锋报道：辽宁省朝阳市的王占清最近出了回“风头”———他从事建筑业，在办理一项审批时，发现主管部门依据的朝阳市制定的文件与省内其他地区的规定不同，因此怀疑市里的规定与省里的规定相抵触，于是向辽宁省政府法制办提出异议。经过审查，省政府法制办给了他答复。“本来没抱什么希望，没想到政府还真当回事！”王占清说。从2002年开始，辽宁省启动了公民、法人和其他组织提请审查“红头文件”的机制，维护了行政相对人的合法权益。

　　辽宁省政府法制办监督协调处处长方世奎说，《辽宁省规章规范性文件备案办法》是2002年10月8日颁布的，其中第九条规定：国家机关、社会团体、企事业组织、公民认为规章、规范性文件同法律、行政法规、地方性法规和省政府规章相抵触的，可以向制定发布政府的上一级政府法制部门提出审查建议，由其提出处理意见，按照规定程序处理，并书面向提出建议者反馈处理结果。

　　据悉，2001年以前，“红头文件”违反上位法的占到14％左右，现在虽经法制办审查备案，仍有5％左右的存在问题。“规范性文件不像具体的行政行为，它涉及千千万万人的利益。为了加大对规范性文件的监督力度，辽宁省赋予了公民、法人‘动议权’”，方世奎说。

　　然而，就是这样一个好办法，在实践中公众的反响却不如预想的“热烈”。2004年至今，辽宁省政府法制办仅仅受理了三起此类请求。

　　记者在采访中发现，绝大多数沈阳市民对该项规定并不知道，经解释后，多数人对此表示赞成。媒体从业者冯勇表示，目前我国处于社会转型期，多给公众反应诉求的渠道，有利于社会和谐，“如果我碰到这类事，我相信自己会提起异议。”

　　辽宁成功金盟律师事务所律师孙洪文表示，公民有了对“红头文件”的审查“动议权”，是辽宁省政府走向法治与政治文明的具体体现。孙律师认为，以前在立法或制定规范性文件时，往往是主管部门和专家的意见起主导作用，其实群众也是利益相关者，他们同样有提出意见的动力和资格，尤其是在规范性文件施行之后。

　　与这两位的乐观态度不同，沈阳基裕数码有限公司的赵云峰对此反应比较消极。“我也想提意见，可是有些规定违不违法咱也不知道，即使提了能管用吗？得罪了主管部门怎么办？”他的观点代表了相当一部分受访者的想法。

　　为什么只有三起案例？这项规定的出台是否超前？对此方世奎解释说，辽宁省政府各部门及各地每年出台的和群众利益相关的规范性文件有二三百件左右，假设只有1/10有问题，加上政府自身的事前审查，这个数字也是合理的。“不过这里面有宣传的问题，还有一个群众的参与意识和参与水平的问题。”

　　省政府法制办表示，虽然面临着人员配置等困难，但下一步他们将扩大宣传，简化提起审查的程序，加大对有问题的“红头文件”的协调处置力度，并注意为申请人保密，将这一制度不断完善，“请更多的人为‘红头文件’提意见。”

　　●专家点评

　　对公民权益的尊重

　　在我国，行政管理中对社会发生效力的文件有85％是各级政府的规范性文件。有些文件在实践中暴露出不少问题，“红头文件”违反上位法或者相互矛盾的现象并不鲜见。但是，因为不能直接提起行政复议或者行政诉讼，长期以来，老百姓对此无可奈何。

　　辽宁省的做法是一个有益尝试。“红头文件”多了一个监督渠道，体现了对公民权益的尊重。现在一些城市有不少“土政策”，比如对小排量汽车的限制等，群众意见很大，他们的疑虑实际上是对法制部门审查效力的怀疑。从长远来讲，把规范性文件纳入行政复议和行政诉讼才是治本之策。

　　北京大学法学院教授姜明安

　　《人民日报》(2005年11月23日第十版)