渭南四百三十万农民变居民之后……(图)

　　11月20日黄昏时分，渭南市胜利街东口还有一批进城农民在等待雇主

　　本报记者郝建国文\图

　　新闻背景

　　全国户籍制度改革在一片欢呼声中掀起了盖头。来自公安部的一则消息表明，目前全国已有陕西、山东、辽宁、福建、江苏等11个省的公安机关开展了城乡统一户口登记工作，拟取消农业、非农业户口界限，探索建立城乡统一户口登记管理制度，打破计划经济体制下城乡二元结构的户籍制度。

　　渭南走在陕西户籍制度改革的前列。从2006年1月1日起，渭南将全面取消农业户口，全市400多万城乡人员的户口将统称为“中华人民共和国居民户口”。

　　那么，换了户口本后，农民是不是就可以进城了？孩子上学还要不要交“借读费”？生活困难的农民能不能像城里人一样领到“低保”……

　　迁徙

　　430万“农民”在渭南将不复存在

　　并不意味着农村人就可全落户到城市

　　再过一个多月，渭南市430万农民就将拿到印有“中华人民共和国居民”字样的户口本了，这意味着户籍意义上的“农民”在渭南将不复存在。

　　渭南市户籍制度改革意见规定，凡在常居住地通过购买、赠与、继承、自建等途径获得住房产权的公民，均可办理本人及直系亲属落户手续。凡常住户口的公民，均可申请配偶、子女和父母到其户籍所在地落户。大中专毕业生以及有初级以上职称的人才，准许本人及其直系亲属在实际居住地落户。

　　渭南市公安局一名负责人介绍，按照公安部户籍制度改革的要求，取消农业户口后，公安机关办理落户的主要依据是看对方有没有合法固定住所和相对稳定的职业或合法的生活来源。

　　李超是这次户籍制度改革的受益者之一。李超于1998年从部队复员后户口迁回了原籍大荔县农村，但他一直在渭南市一家酒店当大厨，婚后一家3口人也一直居住在渭南市区。前不久，李超在渭南市胜利大街买了一套房子，但他们一家人的户口还在大荔县农村。

　　李超高兴地说：“以前经常要到派出所办理‘暂住证’，甚至连办理手机入网手续，‘外地人’都要多收押金，类似的歧视实在是太多了。拿不到城市户口本，心里就不踏实，现在总算有盼头了。”

　　渭南师范学院一名学者在评价户籍改革时这样说：“实行城乡统一户籍制度，并不意味着农村人就可以落户到城市。像渭南这样一个中等城市，流动人口估计超过了10万人，但能买得起住房的毕竟是少数人。也就是说，取消农业户口后对于大多数人而言，并不能实现真正的自由迁徙。但不管怎么说，这种改革的进步性是无须质疑的，我们有理由相信，公民迁徙自由正在逐步地由理想变为现实，走出‘农民生农民、市民生市民’的户籍制怪圈，已为时不远。”

　　教育

　　户籍改革解不开“借读费”死结

　　在城里9年教育比城里人多交6600元钱

　　姜爱国的户籍登记地是渭南市临渭区阳郭镇阳郭村，不过他们一家人除过年几天外基本上不在阳郭村居住。姜爱国平时在渭南一家建筑公司工作，月收入1000元左右；妻子在一家超市工作，月收入400余元，儿子在渭南市内一所小学上学。以他们家的收入状况，目前要在渭南市区内买一套住房，暂时还有些困难。

　　按照渭南市户籍制度改革意见规定，取消农业户口后，姜爱国一家依然无法在渭南市区落户，他们家的户口所在地依然是“渭南市临渭区阳郭镇阳郭村”。

　　“现在我的儿子每学期要向学校交借读费300元，升到初中后是每学期500元。上完小学、初中这9年学，我们要比城里人多出6600元钱呢。这还不说，交借读费的娃，多多少少在学校要受到一些人的歧视。”姜爱国无奈地说。

　　渭南市教育局一名工作人员对此解释说，取消农业户口以后，义务教育阶段的孩子就近入学的规则不变。以姜爱国为例，取消农业户口后，他们家的户口还在阳郭村，那么他们家的孩子应该就近到本村小学上学。这位工作人员强调：“原则上，我们不鼓励跨地区就学。”

　　记者调查发现，城里的学校校舍以及其他教学设备一般由公共财政支付，而在农村多数学校（特别是小学），校舍建设包括桌椅板凳主要靠农民集资修建购置；其次，在教师等人力资源配置方面，城乡学校也是大相径庭。难怪有人认为，户籍制度衍生的最大不平等在于接受教育的不平等。

　　有学者指出，只要城乡（包括城市各校之间）教育资源客观差异存在一天，“择校”、“借读”或者“跨地区就学”的现象就不可能消除；同样，只要有“跨地区就学”的需求，借读费也就不可能真正消除。

　　低保

　　农民进城难跨“低保”门槛

　　城市以人为单位，农村以户为单位

　　统计资料显示，在我国占人口比例较小的城镇居民占有社会保障资源的80％以上，广大农村居民仅仅占有不到20％的资源。截至去年年底，全国县以上的城镇全部建立了最低生活保障制度，救助人数达到2200万多人。而在农村，只有914．1万人得到救助，不到总人数的1％。为此，有学者呼吁，在户籍制度打破城乡二元体制后，我国社会保障城乡二元体制亟待改革。

　　以渭南为例，临渭区的市民最低保障金标准是每人每月135元，其他市县是每人每月130元；而在渭南农村，为数极其有限的五保户每户每年补助标准是720元，至于特困户每户每年补助只有300元，贫困户每户每年补助50－100元。单从数字上看，城乡“低保”差别在2－30倍之间，但城市居民的“低保”是以人为单位计算的，农民的低保则是以户为单位计算的，把这个因素考虑进去以后，城乡居民“低保”的实际差异应该在5－50倍之间。

　　户籍制度改革后，渭南在最低生活保障方面的政策是，户口登记在社区居委会、本人或直系亲属未承包经营农村土地的这部分居民，按《城市居民最低生活保障条例》的有关规定执行。至于户口登记在农村居民委员会的农村居民（也就是原来的农民），文件没有涉及。

　　渭南市民政局有关负责人就此问题接受采访时说：“城里人和农村人之间的生存状态以及消费习惯存在现实的差异，一下子要把城乡之间的差别抹平困难很大，而且从渭南的财政支付能力看也不切合实际。”

　　“现行的城市‘低保’政策是农民不能自由进入城市的最大障碍，因此，可以说制订户口迁移尺度一个最敏感的问题也是‘低保’。在城乡居民收入及社会保障政策有差异的前提下，如果不限制户口迁移，可能会引发一系列社会问题。”渭南市政府一名不愿透露姓名的官员如是说。

　　这位基层政府官员建议，国家应考虑在政策、资金上向农村、农民倾斜，逐步把广大农民也纳入社会保障体系，以全面推动建设和谐社会。

　　医保

　　下苦人不怕苦不怕累

　　最怕没有“医保”却生病

　　11月19日，渭南市区的气温已经接近零摄氏度。这天清晨，大多数城里人还在睡懒觉，享受着周末带来的放松的时候，躺在一家医院病床上的王小刚已经睡不住了，因为他已经欠费两天。过不了多久护士长就会向他催费，而且还以停药相威胁。

　　王小刚来自华县农村，到渭南打工已有4年，他目前在一家公司送水。公司一个月给他900元的薪水（包括摩托车燃油费和折旧费），医疗保险当然没有他的份。前不久，他骑摩托车送水时不小心被一辆机动三轮车挂倒，三轮车司机逃逸。他腰椎受伤，被送到医院，目前一共花了6200元。公司给他出了1000元的“补助”后已经不再管他。

　　病床上的王小刚愁眉苦脸地说：“住院太贵，我们下苦人不怕苦不怕累，最怕生病。”

　　对于城镇居民而言，对付“看不起病”的方法之一就是参加医疗保险。实际上，国家对于“外来工”群体的医保政策也是有法可依的。劳动和社会保障部出台的《关于推进混合所有制企业和非公有制经济组织从业人员参加医疗保险的意见》，明确要求各地劳动保障部门，把与用人单位形成劳动关系的农村进城务工人员纳入医保范围。但据调查，在渭南（包括陕西其他地区），参加医疗保险的农民工可以说是寥若晨星。

　　渭南市统计局一名工作人员分析说：“一方面，我们的经济发展水平有限；另一方面，我国劳动力整体处于弱势地位，人力资源市场一直呈买方市场，不仅仅是农民工，就是一些大中专毕业生，也有不少人并未办理医疗保险。如果应聘者提出办理医疗保险等条件，用人方可能就会找借口不录用他。因此取消农业户口后，农民工看病难的问题还将继续存在。”

　　采访中记者发现，有不少贫困农村人口涌入城市打工，往往无力支付疾病、工伤所需的救治费用而放弃治疗，因病致贫返贫现象屡见不鲜。

　　赔偿

　　城乡居民“命价”何时不再悬殊

　　同一车祸亡，一个获赔20万，一个获赔3.35万

　　刘冬生来自潼关，目前在渭南市给人开出租车，他最大的疑惑是城里乡下人的“命价”为何悬殊？前不久，刘冬生的一位朋友李某在高速公路上发生的一起车祸中死亡，当时和李某一同死亡的还有车上的一名货主赵某。事后，他发现两人的赔偿金额差异太大，李某获得的全额死亡赔偿金为3.35万元，而赵某的死亡赔偿金却接近20万，两者相差5倍多。造成这种差别的原因只在于，赵先生是渭南城镇户口，而李先生则是潼关县一个农民。

　　城乡居民死亡赔偿金的悬殊源于《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》的规定，按照这个司法解释，城镇居民死亡补偿费赔偿标准是本省上一年度城镇居民人均可支配收入的20倍（在陕西目前这个数字大约为20万元），农民的赔偿标准是本省上一年度农民人均纯收入的20倍（在陕西目前这个数字不到4万元）。

　　渭南市中级法院民事审判庭一资深法官就此问题接受采访时说：“关于人身损害赔偿标准，法律没明确规定，目前各级法院均以最高人民法院的司法解释作为审判依据。取消农业户口后，农村居民和城镇居民的死亡赔偿金是不是要统一，现在上面还没有明确的意见，在最高人民法院的司法解释没有更改之前，我们只能按照这个标准执行。”

　　安置

　　取消农村户口后

　　农村义务兵退伍还得回农村

　　11月15日，渭南市临渭区新兵入伍体检集中在渭南市某医院进行。为了保证医生工作不受干扰，体检被隔离在医院一个独立小院里，除了工作人员、医生和参加体检的青年以外，其他人一律不准入内。

　　小院门外，挤满了焦急的家长。闲聊中，一位家长对另一位家长说：“听说以后当兵回来都不安排工作了，要是这次过不了体检关就麻烦了。”

　　两位家长此番话的依据的出处无从考证，但从其中不难看出“安排工作”对于一些准备参军的城镇青年的现实诱惑力。

　　按照现行的政策，入伍前户口在农村的，退役后绝大多数重回农村；如果入伍前是城市居民的，退役后地方政府一般都要给他们安排工作。

　　渭南取消农村户口后，户籍在农村的居民能否和城里人享受同等待遇？

　　答案是否定的。渭南户籍制度改革意见规定，凡入伍前户口在农村居民委员会的居民，退出现役后，按农村退伍义务兵安置的有关规定办理户口手续；其他义务兵和士官退出现役后，按《兵役法》《退伍义务兵安置条例》《士兵推出现役安置暂行办法》等有关规定办理户口手续。

　　意义

　　实行城乡统一户籍制度

　　是向更平等、更文明发展

　　渭南市公安局一位负责同志说：“但消除城乡二元体制却任重道远，从本质上讲，户籍制度的基本职能只有两项，一项是证明公民身份，一项是提供人口数据。目前的城乡二元体制产生了很多政治、经济、文化等各方面的不平等待遇，但这些不是公安部门能决定的。放宽户口迁移政策，促进城乡统筹发展是改革的大势所趋，但农村户口取消后，并不意味着所有的问题就解决了。”

　　渭南是我省农业人口最多的市，共有农业人口430多万，占总人口的80％以上；另一方面，渭南市经济发展水平相对欠发达，2004年地方财政收入仅有8.46亿元，因此改革的压力是显而易见的———即使按千分之五的“低保”人口比例假设，渭南全市应该享受低保的人口就达27000人，如果按现在最低的每人每月130元的“低保”金发放，一年财政要支出4212万元。相对于8.46亿元的年财政收入而言，这个数字显然有些大。

　　中国法学会宪法学研究会副会长、西北政法学院董和平教授就户籍制度改革问题接受采访时说：“公民不分性别、民族、职务、职业、社会出身、宗教信仰、财产状况，在法律面前一视同仁地受到平等对待，享有同等权利，承担同等义务是‘法律面前人人平等’的宪法精神的具体体现。取消城乡户口界线无疑是向更平等、更文明的方向发展，是一项进步的改革。但并不是说城乡二元户籍制度取消了，一切问题就可以迎刃而解，要真正打破城乡二元体制、实现城乡社会协调发展，重点是消除建立在户籍制度基础上的城乡居民在教育、就业、医疗保险、养老保险、劳动保护、人才制度、财政税收制度以及金融信贷制度等等方面的差异。当然，这些改革的推进最终依赖于国家和一个地区经济发展的水平。”

　　学者普遍认为，户籍改革划破了城乡二元体制的坚冰，但要实现人口迁徙自由、实现农民与城市居民真正意义上的平等，仅靠换一个户口本还远远不够，解决计划经济时代遗留下来的城乡居民在教育、就业、兵役、社会福利制度等方面的悬殊，仍然任重道远……

　　相关链接

　　现行户籍制五大弊端

　　1.中国现行的户籍制度不利于现代国家公民权利的实现。迁徙自由是现代国家公民权利的重要内容。“国际人权两公约”———《经济、社会和文化权利公约》和《公民权利和政治权利公约》是落实《世界人权宣言》的两个具有法律约束力的公约。其中《公民权利和政治权利公约》第12条第1款规定“合法处在一国领土内的每一个人在该领土内有权享受迁徙自由和选择住所的自由。”

　　2.中国现行的户籍制度造成了公民在事实上的不平等。如求职与求学的不平等：农业户口和城镇户口享有不平等的权利，其根本原因是户籍制度承载了太多的附加功能。在这种情况下，户口簿不仅是一种身份的体现，而且是一种资源享有权的确认。最突出的就是在就业和受教育两方面，如有的城市规定：某些行业和工种必须持有所在城市的户口才能被录用；教育方面也是如此，许多持农业户口者在城市里工作多年，有稳定收入，但因为子女没有所在城市的户口，不得不交纳一定的借读费，平等受教育的权利由于“户籍制度”而失去。

　　3.户籍制度不能适应现实社会生活的发展。在计划经济条件下形成的户籍管理制度，户口迁移政策统得过死，由国家统一分配户口迁移计划指标的做法，难以适应不同地区需要。如受指令性政策限制，农村妇女嫁到城市，其户口难以迁入城市，今后子女随父落户也不容易；到城市城镇务工、经商的农民，投资办厂、购房人员以及非公有制经济组织引进人才都不能落户，其身份、地位得不到确认，给生产经营和生活带来了许多不便，也给政府部门的行政管理工作带来很大困难。

　　4.中国现行的户籍制度阻碍了城市化进程，制约了农业和农村的发展。一是因为城市偏向，削弱了农业自身积累能力和再生产能力。据统计，1959—1978年通过工农产品价格“剪刀差”一项就“掠夺性”地转移农业积累4075亿元，占同期财政收入的21.3%。改革开放以来，农业继续为工业输血……

　　5.中国现行的户籍制度也产生了一些腐败现象。为获得城市户籍而拉关系、向官员行贿就不用说了，据称一些城市为了弥补财政问题，还公开实行了户口买卖，明码标价！任明

　　中国户籍管理制度变迁

　　建国以来，中国户籍管理制度的变化大致可划分为3个阶段：第一阶段，1958年以前，属自由迁徙期；第二阶段，1958年~1978年，为严格控制期；第三阶段，1978年以后，半开放期。

　　1958年以前，中国没有严格的户籍管理制度，人们可以自由迁徙。1958年1月9日，经全国人大常委会讨论通过，毛泽东签署一号主席令，颁布了新中国第一部户籍制度《中华人民共和国户口登记条例》，确立了一套较完善的户口管理制度。

　　但是，随着社会经济的发展，旧的户籍制所带来的负效应日益显现。同时，随着市场经济的发展，计划经济体制下的“大锅饭”、“铁饭碗”被打破，大量高学历或有一技之长的专业人士加入到流动大军中来……据公安部和有关专家估算，1997年全国流动人口已达1．1亿。在市场经济逐渐形成的今天，人口的合理流动已成为一股不可阻挡的潮流，对40年不变的户籍制度形成了冲击。1998年7月22日，国务院发出批转公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》。中新

　　户籍制度改革大事记

　　1950年，国家对人口迁徙管束较为粗放，表现为外来人口进入城市很容易，3天内须到有关部门登记暂住户口，居住时期超3个月，就可申报常住户口。

　　1958年，颁布《中华人民共和国户口登记条例》，提出新生儿“随母落户”原则；公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明、学校的录取证明或城市户口登记证明以及城市户口登记机关的准予迁入。

　　1985年，公安部出台《关于城镇暂住人口的管理暂行规定》，加强“流动人口管理”，并发布《中华人民共和国居民身份证条例》。

　　1994年，公安部取消户口按“商品粮”为标准划分为农业和非农业户口，而以居住地和职业划分为农业和非农业人口，建立以常住户口、暂住户口、寄住户口三种管理形式为基础的登记制度，并逐步实现证件化管理。

　　1998年，国务院批转公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，新生儿落户随父随母自愿；分居夫妻放宽迁移；退休老人返回原单位或原籍挂靠配偶子女户口；在城市投资、兴办实业、购买商品房并居住一定年限者准予落户。

　　2005年，公安部副部长刘金国表示，公安部拟取消农业、非农业户口的界限，探索建立城乡统一的户口登记管理制度。同时，以具有合法固定住所作为落户的基本条件，逐步放宽大中城市户口迁移限制。