协管员是否有权张贴“违法停车告知单”

　　协管员是否有权张贴“违法停车告知单”据报道，5月16日，北京一位市民因认为交通协管员张贴“违法停车告知单”违法，将某交通支队告上法庭。支持者认为，被贴“告知单”后往往要去交罚款，“告知单”等于“罚单”，而协管员没有法律法规授予的执法权，无权张贴。反对者认为，“告知单”要经民警确认后才罚款，协管员只是辅助工作，且依据《北京市道路交通安全法实施办法》，协管员有权对交通违法行为进行“劝阻、告知”。

　　协管员张贴“告知单”是合法行为

　　□北京市西城区人大代表、中国人民公安大学教授 贺友龄

　　综观一个多月以来的争论，同情支持原告者颇众，特别是在网络上，对协管员以及协管制度抨击成为舆论主流。实际上从交通协管员上岗的那一天起，社会上对于他们的权力范围、职业操守等问题一直就争议不断。

　　笔者认为，从现有的法律法规看，协管员张贴“告知单”的行为是合法的。公安交通管理部门与交通协管员是委托与被委托的关系。依据《行政处罚法》的规定，交通队聘用协管员劝阻、告知交通违法行为符合被委托组织的条件。依据2005年7月10日北京市正式实施的《道路交通安全协管员管理办法》，协管员主要负责静态交通的处理，其中最主要的一项就是违法停车，由此看来，协管员的行为是合法的，其一切权力、义务将全部归属于道路安全管理部门，即公安交通管理部门应该对交通协管员在受委托的范围内做出的行为承担法律责任。

　　张贴“违法停车告知单”仅仅是行政处罚的一个环节。行政处罚的简易程序一般包括三个内容：（一）表明身份；（二）确认违法事实，说明处罚理由和依据；（三）制作行政处罚决定书。当场处罚即为典型的简易处罚程序。

　　如果交通协管员等待违章人出现后再面对面张贴“告知单”，这不利于行政目的的达成和行政效率的实现。这种时空分离式的行政处罚简易程序，使“表明身份”一项因违法行为人的缺位而无法实现，对于违法事实的确认也因违法行为人的缺位而只能书面张贴告知。所以，张贴“违法停车告知单”只是行政处罚程序中的一个环节，最后制作行政处罚决定书并送达违章行为人才算是法律上进行了行政处罚。所以，协管员贴告知单的行为不是处罚行为。

　　近年来，北京已经拥有机动车近300万辆，其中一半以上为私家车。加之私家车主绝大多数非专业司机，对交通法规的熟悉程度也稍差，受罚几率较高。目前，北京的交通管理对象已经发展成为由1500万常住人口、370万驾驶员、近300万辆机动车、1000余万辆自行车、1．9万公里道路构成的庞大群体。全市交通民警仅有6000余人，远远不能满足需要。因此，由市财政出资，北京市交管局聘用3000多名交通协管员的做法，正是充分利用社会资源、提高行政效率的体现。交通协管员已经成为参与首都道路交通管理工作的一支重要力量，据资料显示，仅2004年，值勤协管员协助执勤民警劝阻、纠正非机动车、行人违法720余万起，乱停车违法行为170余万起。

　　所以，交通协管员可以张贴“违法停车告知单”，关键是看他张贴后，交通主管部门是否会进一步核实车主是否违法，给车主申诉辩解的机会，并为协管员违法张贴的行为“埋单”。

　　贴“罚单”权力不能委托给非专业训练者

　　□中国政法大学诉讼法学研究中心教授、博士生导师 高家伟

　　交通协管员是近年来出现的一种执法组织形式，一般有以下几种：交通指挥类协管员，停车收费类协管员，违章查处类协管员，他们通常身着协管制服，骑着自行车在管区巡查，发现违章停放车辆的就贴“罚单”，或在交通路口抓拍违章镜头。这次引起争议的也正是这三种协管员。

　　贴“罚单”往往暴露协管的执法程序问题。协管在对违章停放车辆贴上罚单之后，即扬长而去，等到车主回来时，只看到在风中飘动的冷酷的罚单，是谁贴的，不得而知。对当事人在现场或者及时赶到现场的违章停车，按照《道路交通安全法》第九十三条规定，应当是“劝离”，可协管员往往贴单了事。车主如果要申辩、陈述，便必须到交通执法站。本来车主可以也应当在现场行使的权利却要到执法站行使，实际上是将查处违法行为的成本转嫁到当事人而已。笔者认为，现场执法要求在“现场”进行，协管员在贴罚单之前或者之后的合理时间内应该等待听取车主的意见，以便事后进行“面对面”的质证。

　　协管员贴“罚单”的权力来自于行政主管部门的委托。笔者认为，贴违章处罚告知单是调查取证和初步处罚决定行为，其中的公权力因素比较重，属于交通执法权的核心职能，是不能委托给没有经过专业训练的协管人员履行的。不过，交通主管部门面临很多困境：由职业公务员履行这两项职能，编制和财政负担过重，查处违法行为的成本太高；由协管员履行的，财政负担是减轻了，但执法的失范性问题却产生了。

　　所以，目前解决这个问题的办法是培训、考核和奖惩，在交通协管员的业务素质上下大功夫。事实上，协管员的素质也需要提高。最简单的交通执法也蕴涵复杂的事实认定和法律推理过程，离开这样的过程，交通执法只能流于形式，变得简单、初级、粗放。然而现在协管员大多是无业人员，原本不从事法律职业，文化水平相对较低。所以笔者认为，应该建立严格的岗前培训、考试录用、考核奖惩制度，确立聘用部门的监督管理责任和连带赔偿责任。

　　从理论上看，交通协管员制度符合两个行政法原理。首先，该制度符合“公共行政民营化”原理。民营化的方式很多，有行政任务和职能的民营化、行政组织的民营化、行政执法方式的民营化等。交通协管属于行政组织民营化的一种情形，实际上是行政机关利用民间的私人力量，将私人纳入行政组织的范畴，私人获得报酬，行政机关借此执行任务。同时，协管员执法也符合“行政协助”原理。协管是针对主管而言的，交通协管人员与交通主管部门之间存在公务上的协助关系，协管以主管部门的名义执法，后果由主管部门承受，主管部门对协管承担监督管理和连带的赔偿责任。因为协管员与交通主管部门之间存在职务委托关系，所以可将交通协管员当成《国家赔偿法》上的“国家工作人员”来追究赔偿责任。

　　交通协管员的存在有其必要性，笔者认为，现在的问题在于，应该综合考虑后设计出完善的交通协管制度，以扬长避短、执法为民。

　　读者发言

　　观点一：先张贴再确认，不合法

　　段维鲁（洛阳西工） 协管员将拍摄的交通违法照片报送交通管理部门审查后，交通管理部门确实认定为违法的，协管员才可以行使张贴“违法停车告知单”的权力。也就是说合理的程序应该是：先审查确认违法再张贴，而不是先张贴再确认。目前协管员这种“先斩后奏”的做法不合理。

　　汤清和 陆小凤（广西德保） 违法停车属于道路交通违法行为之一，根据《道路交通安全法》的规定，对道路交通违法行为予以处罚的，由交通警察出具行政处罚决定书，载明违法事实等事项，并由执法人员签名或者盖章。交通协管员不具备执法主体资格，无权认定违法行为，因此，无权张贴。

　　丁友军（南京建邺） 张贴违法停车告知单是对违法停车行为进行行政处罚的前提条件，属于行政处罚一般程序的一部分。张贴者应该履行告知义务，而且应该有执法资格。依据国家有关规定，不允许合同工、临时工从事行政处罚工作。所以协管员无权张贴“违法停车告知单”。

　　观点二：张贴“违法停车告知单”不越权

　　李弘（山东济宁） 交通协管员负有协助交通警察进行交通管理的职责，包括提供有关违章证据作为交通警察进行行政处罚的依据，这种张贴行为也可以视做一种保存证据的行为。因此协管员张贴告知单不是在进行行政处罚，其本身并不属于越权行为，没有违反有关法律规定。

　　徐正秀（辽宁省东港） 交通协管员是由公安交通管理部门正式聘任的，他在规定的时间内行使的交通警察的部分职能，可以认定为依法执行公务的行为；交通协管员上岗前，都经过严格的培训，其张贴“违法停车告知单”时是有认定能力的；协管员的告知行为，还需经过正式交通警察的最终认定，对于不适当的“违法停车告知单”是可以取消的，并不必然发生罚款的后果。

　　李运生（福建武夷山） 协管员可以弥补公安交通管理部门警力严重不足问题，是对交警执法的协助，做的只是辅助性的工作，没有执法权。同理，协管员上路贴“违法停车告知单”也是协助交通警察完成这项工作，而不是由协管员进行处罚。