民办教育的法律导向

　　文化法眼

　　叶晋明

　　当前，民办学校和群众反映最为热烈的一个问题是“公办名校办学校”。大家普遍的看法是：义务教育阶段公办学校参与举办民办学校是侵犯公共教育资源的严重违法行为，

　　《中华人民共和国民办教育促进法》第二条规定：“国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构的活动，适用本法。本法未作规定的，依照教育法和其他有关教育法律执行。”这一规定被作为公办学校参与举办民办学校的法律依据。笔者认为这是对法律规定精神的重大误解。

　　1.“国家机构”的含义

　　国家机构是统治阶级利益的捍卫者和执行者。国家职能是国家机构设置的主要根据，国家机构是实施国家职能的载体，是国家为实现其职能而建立起来的国家机关的总和。

　　按照宪法第三章的规定，中华人民共和国的国家机构包括：国家权力机关(全国人民代表大会和地方各级人民代表大会)；国家主席；国家行政机关(国务院和地方各级人民政府)；国家军事领导机关(中央军事委员会)；国家审判机关(最高人民法院、地方各级人民法院和专门人民法院)；国家检察机关(最高人民检察院、地方各级人民检察院和专门人民检察院)。此外，在我国还有人民政协、社会团体等组织，也被视为国家机构。

　　根据政协章程的规定，人民政协的主要职能是政治协商和民主监督，组织参加政协的各党派、团体和各族各界人士参政议政。政治协商是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商。民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行，国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督。参政议政是政治协商、民主监督的拓展和延伸，是组织参加政协的各党派、各团体和各族各界人士以多种形式参与国家政治生活的概括性表述。

　　社会团体是当代中国政治生活的重要组成部分。中国目前的社会团体都带有准官方性质。中国有全国性社会团体近2000个。其中使用行政编制或事业编制，由国家财政拔款的社会团体约200个。在这近200个团体中，中华全国总工会、中国共产主义青年团、中华妇女联合会的政治地位特殊，社会影响广泛。还有16个社会团体的政治地位虽然不及上述三个社会团体，但也比较特殊。它们分别是：中国文学艺术界联合会、中国科学技术协会、中华全国归国华侨联合会、中国作家协会、中国法学会、中国人民对外友好协会、中国国际贸易促进会、中国残疾人联合会、宋庆龄基金会、中华全国新闻工作者协会、中华全国台湾同胞联谊会、黄埔军校同学会、中国人民外交学会、中国红十字总会、中国职工思想政治工作研究会、欧美同学会。以上19个社会团体的主要任务、机构编制和领导职数由中央机构编制管理部门直接确定，它们虽然是非政府性的组织，但在很大程度上行使着部分政府职能。

　　以上这些机构之所以是或者被视为国家机构，关键在于这些机构是国家为实现其职能而建立起来的，其活动经费当然由国家财政支出。而在人们的普遍认识上，凡是由国家财政支出经费的单位都带有国家的性质，例如政府举办的学校、医院等。

　　“国家机构”这一概念属于宪法概念，而且这一概念广义上包括不少宪法中未作规定的组织，因而其他法律、法规如果使用这一概念，应当将其具体化、明确化，这样在实际执行当中就不至于引起歧义。可见，民办教育促进法第二条使用这一概念时没有对“国家机构”这一概念作进一步具体明确的规定是不够妥当的，但从立法精神上来讲，民办教育促进法第二条中规定的“国家机构”应当将公办学校包含进去。否则，民办学校何以称其为“民办”呢？

　　2.“非国家财政性经费”的含义

　　民办教育促进法第二条中规定了利用“非国家财政性经费”的内容。顾名思义，社会组织或者个人举办民办学校及其他教育机构，不能使用国家财政性经费，简单说就是举办民办学校及其他教育机构，使用的经费不能沾“公”的边。

　　从公办学校特别是义务教育阶段公办学校来看，其办学经费都是政府财政性支出，从用地、校舍、教育教学设施和设备到教师的工资，可以说，公办学校的一切都是由政府财政来保障的，这是公认的事实。所以，即使公办学校可以举办民办学校及其他教育机构，其“非国家财政性经费”到底从何而来，我们实在无从得知，也不知道批准其举办民办学校及其他教育机构的教育部门是如何知道的。我想唯一可能的来源是这些公办学校通过招收计划外学生收取的高额学费，可是，这些费用难道不是应当上交财政的吗？难道能够成为这些学校谋取私利的经费来源吗？其后果必然是如本文开始时所讲的，可谓有百害而无一利。

　　有人或许会问，民办教育促进法第二条使用的是“非国家财政性经费”，而非“非国家财政性资产”，只要不是直接拿“公款”就行，我可以拿部分校舍、拿向计划外学生收取的学费去办，这是典型的曲解法律、钻法律的空子。如前文所述，公办学校的一切都是由政府财政来保障的，那么就应当认真负责地办好政府交给的学校。也就是说公办学校的使命仅仅是办好本校，不断提高教学质量，方不辜负政府和一方百姓的期望，怎么可以舍本逐末，另外再去办其他学校呢？

　　再者，向计划外学生收取的学费本应当上交财政，因为这是利用国家资产而获得的，理所当然属于国家所有。而我们的相关政府部门不是去监督这些学校依法履行保护国有资产的责任，反而放任其利用国有资产谋取私利，这是极其严重的失职、渎职，应当严肃追究相关部门及其工作人员的责任。

　　综上所述，民办教育促进法第二条规定有其不严密之处，使不法之人有空可钻，而且规定本身容易引起歧义，使一部旨在促进民办教育的法律未能发挥其应有的作用，反而起了反作用，建议全国人大常委会及时对该法进行修改，早日拨开迷雾，使立法者的真实意图，使真相早日大白于天下。

　　(作者系山西省人大法制委干部)