政府行业监管的目的，是为了防止发生资源配置低效和确保市场主体公平利用资源，克服市场失灵，依法通过许可等手段，对企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等有关行为加以管制。随着竞争的深入，反垄断机构（竞争执法机构）与竞争法在行业治理结构中的地位也越来越突出。行业立法、行业监管机构与反垄断法、反垄断机构由此存在着权力的重叠与冲突，使企业面临双重监管与行为后果的不确定性。这种权力的重叠和冲突主要发生在以下方面：市场准入的监管、合并行为的控制、价格与交易条款的监管
、禁止不正当竞争行为及损害消费者利益行为等。如何正确处理行业监管与反垄断的关系，科学、合理地配置两者的职能，充分发挥两者在反垄断工作中的作用，共同维护我国社会主义市场经济秩序，显得越来越重要。这个问题也是我国人大常委会目前审议的《反垄断法》（草案）中亟待解决的争议问题。
如果反垄断机构与行业监管机构发生冲突，必然会对该行业反垄断工作造成障碍。例如，我国电监会负有监管电力企业垄断行为的职能，而工商部门也负有监管所有行业垄断行为的职责，两者之间的职权难免产生交叉和冲突，但《电力法》、《电力监管条例》都没有对电监会与反垄断执法机构在处理电力行业垄断时产生的职权冲突作出明确规定。又如2001年4月至9月工商部门对保险行业不正当竞争行为进行的专项整顿，就与保监会的监管职权发生了冲突。工商部门认为，其对保险行业进行检查的依据是《反不正当竞争法》第三条和国家工商总局《关于工商行政管理机关对保险公司不正当竞争行为管辖权问题的答复》，但保监会认为，根据《保险法》第八条和《保险公司管理规定》第二条，保监会是保险行业的唯一监管机构，应当由保监会对保险公司的不正当竞争行为进行监管。因此，我国将来的《反垄断法》有必要明确规定行业主管机构与反垄断执法机构的职权安排，从而避免两者发生冲突。
那么，如何监管行业垄断行为，是将监管权赋予行业主管机构还是赋予反垄断机构？根据国外的经验，可以有两种不同的模式。单轨模式是将行业监管权与反垄断权同时赋予一个机构，即行业监管机构或者反垄断机构。如新西兰将行业监管权、反垄断执法权赋予反垄断机构，废除行业监管机构。而大多数国家采取双轨模式，即同时设置了行业监管机构与反垄断机构。如以美国的电信行业为例，美国联邦电信监管机构——联邦通信委员会（ＦＣＣ）与美国司法部都具有反垄断的权力。ＦＣＣ是依据美国1934年通信法成立的，负责电信法的执行与实施；它属于联邦政府中央一级的电信监管机构，不是民间组织，而是一个政府部门，但它不向总统负责，而直接向国会汇报工作。从历史上看，ＦＣＣ在电信监管上往往有一定程度的滞后性，一般是在市场充分发展后，甚至是在垄断性企业已经形成之后才介入监管。在保持市场竞争性的问题上，美国司法部往往发挥了更重要或者更具前瞻性的作用。
反垄断工作是一项系统工程，并不是简单的法律分析与运作，还要依托经济、管理、行业专门知识等才能达到目的。因此，反垄断机构与行业监管机构的交流、合作与协调是必然的。笔者认为，有必要在我国设计、发展双轨式监管模式，并以科学的合作与协商互助机制构建反垄断机构与行业监管机构之间的关系：（１）建立协商机制。我国的行业监管机构应就其规范的制定、相关决定及监管行动向反垄断机构征求意见，以保障取得最大成效。如在美国，ＦＣＣ在制定规章时，司法部与联邦贸易委员会（ＦＴＣ）会提出它们的评论，ＦＣＣ也经常会援引司法部与ＦＴＣ就合并问题如市场定义、集中度衡量等所发布的指导原则。（２）共同订立政策与指导性文件。如日本电力行业的主要监管机构是经济产业省，但公平交易委员会也对电力行业的垄断行为有规制权。通常，经济产业省与公平贸易委员会共同制订指导性文件对售电价格进行规范。（３）协助、联合执法。这主要是为了避免行业监管机构和反垄断机构单独执法可能作出相互矛盾的裁决，防止增加行为后果的不确定性。如德国《电信法》第二条第三款的规定 德国电信与邮政监督管理局履行监管职能时亦须遵守一般性反垄断法律规定，以避免同时享有管辖权的机关做出相互矛盾的裁决的危险。
（作者单位：中央财经大学法学院）
朱家贤
