未成年人保护应当“第一具体”（对话）

　　主持人：8月19日《生活新报》报道了这样一件令人愤慨的事：15岁少年卖水果被城管打残。这起事件再一次引发了人们对保护未成年人问题的思考。昨天，有读者致电本报，想了解南京市保护未成年人工作情况。记者遂与南京市人大代表、原任共青团南京市委员会书记、现任南京旅游局局长的许宏取得联系，数月之前，正是他联名10名人大代表共同向南京市人大常委会递交了一件“关于制定《南京市未成年人保护条例》的议案”。得到了有关部门的高度重视。许宏在接受采访时表示，未成年人保护工作任重而道远。

　　案 由

　　许宏：1991年1月1日起施行的《未成年人保护法》在动员、组织社会各方面维护未成年人合法权益、促进广大少年儿童健康成长方面也发挥了重要作用。该法从家庭、学校、社会、司法等等方面对未成年人权利作了全面的保护性规定。1999年全国人大常委会还公布了《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》，作为前者的补充。《未成年人保护法》中只是原则性的条款，比较抽象，法律责任不明确，不是完整的实体法和程序法。在实际操作中，凡牵涉未成年人的案件，法院从来没有也无法引用此法来进行审判。而在未成年人犯罪方面，《未成年人保护法》中只规定参照《刑法》第几条来处理，但《刑法》早在1997年就修改过了，相应的条款已不是原来的内容，两部法律的内容根本无法衔接。

　　对 话

　　主持人：这件议案是您去年提出的，这在当时，还是比较新的理念吧？

　　许宏：去年我还在团市委书记的位置上，我觉得与其说是我领衔提出的议案，倒不如说是共青团组织共同的想法。虽然现在我换了工作岗位，但我对这件议案还是很关注的，至少我还是一个提案人。我觉得关注青少年是我们整个社会的责任，要针对新情况制定新对策。因为随着经济、社会的发展，在未成年人保护和犯罪方面也出现了很多新情况，如黄色网络等不良文化对青少年的影响，家庭监护权也日益凸显出新的问题。这些变化都应在修改中得到体现，让保护未成年人和预防其犯罪落实在第一具体行动之中。

　　主持人：在这方面有哪些城市的经验值得借鉴？

　　许宏：目前，深圳、上海等城市在完善《未成年人保护法》方面作出了积极的探索，如深圳制订了《深圳经济特区实施办法》，该办法第10条明确规定：“父母或者其他监护人应当尊重未成年人的隐私权和人格尊严，不得隐匿、拆阅或者废弃未成年人的信件，不得擅自查阅未成年人的日记。”同时，办法的第43条对违反的行为作出了处罚规定：“违反本办法第10条规定的，由其所在单位批评教育或者给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。新修改的实施办法还对学校以及公共娱乐场所在未成年人保护方面应尽的职责作出了详细规定。上海市则制定了《上海市未成年保护条例（划案修改稿）》，增加了“不得公布学生的考试成绩名次”的规定。学校保安进入立法，规定凡是学校都应当建立安全保卫制度，非学校人员未经许可不得进入学校。增加了“学校应当对学生进行珍惜生命的教育，提高学生自我保护、自我救助的能力的相关规定”。

　　主持人：制定《未成年人保护法》的过程是否也是一个宣传的过程？

　　许宏：当然。未成年人保护关系到千家万户，我们对未成年人保护始终没有深入、细致地思考。这里面有教育问题、理念问题和认识不足的问题。这是传统教育观念与现代教育观念的冲突，社会环境的复杂性带来伤害的问题和潜在的危机。制定法律的过程实际上也是一个动员、宣传的过程，并不完全是责权的明确。南京应该是在全国较早考虑未成年人保护的城市。社会各个阶层都应考虑能给未成年人成长提供更多的支持和鼓励。保护未成年人不应该是“一阵风”，而应是一个地方、一级政府长期关注的民生问题。

　　主持人：您认为什么样的方式才是最好的保障？

　　许宏：我们看到一些活动的开展，比如全国少儿合唱节、七彩夏日等等活动，都是社会为未成年人组织、提供的文化活动和文化精品，但我认为，光靠活动还不行，一定要从制度、法规和深层次的方面去提供保障。我们的目的不是让孩子们走上前台，而是要让为孩子们提供保障的部门走上前台。这样，保护未成年人活动才能更加精彩，社会效应才能更好地发挥。未成年人保护工作任重而道远。

　　答 复

　　共青团南京市委：我们认为，如果近一二年内全国人大常委会和省人大常委会都没有计划修改颁布未成年人保护的法律、法规，可考虑本市先行立法。具体措施如下：一是深入基层，开展调查研究。二是配合做好“两法一办法”的执法检查，对检查中的问题深入分析、研究。三是提出立法建议。在深入调研的基础上，结合我市未成年人保护工作的实际，按照地方性法规制定程序，团市委将积极发挥市未成年人保护委员会办公室、市预防青少年违法犯罪工作领导小组办公室所在处的职责作用，组织各级未保组织、预防组织，动员、协调社会各方力量，向市人大常委会提出立法建议，及早将该项立法列入市人大年度立法计划，再按规定的立法程序进行。

　　南京市教育局：《未成年人保护法》是保护未成年人的一部纲领性法律，在实施过程中，其可操作性、执法主体和法律责任等方面存在着不具体的情况。在国家立法机关没有做出明确规定的情况下，地方立法机关以地方性法规形式做出更为详细和明确的规定，对于我市进一步落实《未成年人保护法》将起到非常重要的作用。我局作为全市基础教育的主管部门，多年来始终坚持贯彻和实施《未成年人保护法》的各项要求，不断使对未成年人的保护工作真正落到实处。如2000年，我局在全市中小学生中开展了“两法一办法”的知识竞赛活动，全市有约50万中小学生参加，收到了良好的社会效果。保障未成年人的合法权益，优化未成年人的成长环境，是全社会的共同责任。我们认为，急需制定一部符合南京地方实际的地方性法规，一方面要强化可操作性，进一步明确社会各主体的职责，避免出现未成年人保护工作中的空白和扯皮现象；另一方面，应在调查研究的基础上，认真总结各部门经验和做法，吸收未成年人保护工作方面的积极创举，使其制度化和规范化。

　　南京市法制办：随着经济和社会发展，在未成年人保护方面出现了“校园安全、网吧和公共文化设施的开放、家庭监护和家庭暴力、青少年犯罪”等新情况新问题，对未成年人权利和义务产生了重要影响，使未成年人保护立法面临一系列新课题。而原未成年人保护立法在体制机制、内容形式、执法部门、经费投入、政策措施等方面还有许多与时代要求不相适应的地方，需要适应新情况新变化，进一步细化补充有关法律条文。