评论：社保改革有待明晰产权 财政决策当顺应民意

　　社论

　　中国人民银行行长周小川18日在墨尔本说，目前是中国实施养老和医疗保障制度改革的最佳时机。他的理由是，中国目前储蓄率较高，财政状况良好，有条件进行养老和医疗

　　我国面临着人口老龄化的严峻挑战，立刻着手建立一套健全的、可持续的养老和医疗保障制度，对于确保人们的稳定预期和社会之长期稳定十分重要。而进行这方面改革的财务环境，似乎也确实比较有利。民众的收入确实有大幅度增长，这表现为持续增长数额庞大的居民家庭储蓄额。政府财力更是快速膨胀。从1993年开始，政府财政收入一直保持超常规增长，一些年份财政收入增长率甚至超过经济增长率10个百分点以上，2004和2005两年又连续增收5000多亿元。

　　在这种情况下，确实有条件为应付未来可能的风险筹划一个更为完善的养老和医疗保障体系。周小川已经提出，这个保障体系需要建立一个包括国家支持、个人账户和商业保险等在内的多支柱的体系，特别是要建立预筹积累的个人账户。

　　很多专家都已提出，建立一个完全的个人积累制度是中国养老保障制度的出路。与目前实施的现收现付制度相比，完全的个人积累式养老基金筹集和发放制度，能够通过建立强制性的个人账户，鼓励个人为年老时进行储蓄。

　　不过，这一制度的有效运转是需要条件的。在世界银行推荐的“多支柱”养老保险模式中，个人账户的资金来源具有强制性，也就是个人必须参加。但是，个人账户的产权则完全属于个人。而目前的问题则是，已经建立起来的个人账户，没有明确其产权归属，政府社保机构对统筹账户和个人账户实行统一管理，社会统筹基金可以轻易挪用个人账户。因而，新体制从一开始就面临着个人账户“空账”问题，并随着时间推移日益加重。这样的状况不可能激励人们缴费和积累个人账户。

　　完善的社会保障体系是以完善的私人产权保护体系为基础的。周小川已经提出，需要建立起有效的激励机制，鼓励人们加入养老和医疗保障体制，这对养老和医疗制度的改革至关重要。对那些有足够储蓄的人来说，要通过激励机制鼓励他们主动加入养老和医疗保障体制。这种机制的关键就是明确个人账户的产权归属，使个人确信，再过二十年、三十年，他确实可以排他性地享用自己的这笔财产，而不是被他人早早就花完了。

　　周小川还提出另一点，对比较贫困的人，应当采用量力而行和国家帮助并用的办法。问题就是，国家是否愿意帮助、如何帮助。其实，国家还需要面对另一个更严峻的财政挑战:新旧体制的转轨成本。传统养老体制没有为基础养老金提供积累，新体制不得不面临着庞大养老金缺口的难题。劳动和社会保障部承认，目前城市养老金缺口在2.5万亿元，世界银行估算在3万亿－4万亿元左右。这些成本分摊到每年即为上千亿元甚至数千亿元。如果再算上医疗、教育、住房等等方面的保障性开支，政府的负担将会非常巨大。

　　这个问题是历史遗留的。长期以来，中国政府的财政主要用于基本建设，是一种建设型财政，而不是福利性财政，中国政府的支出结构中，最大的支出是基本建设，占到54％。为此，政府放弃了对大多数居民——农村人口的保障责任，现代福利保障仅覆盖国有部门人员，从而形成了社会保障的严重城乡差距。这种歧视性的社会保障制度反而扩大了城乡人口的实际收入差距。

　　这种局面近几年来有所改变，政府财政的转移支付性支出比重确实在不断提高，但与西方国家比，还比较低，特别是个人转移支付性支出，财政的福利支出所占比例远远低于西方国家，即便是其增长速度，似乎也远远落后于行政管理费用的增长速度。

　　由此看来，政府具备财力是一回事，政府能否拿出更大份额的财政收入投入到社会保障体系的建设中，却是另一回事。政府追求多个目标，财政则不得不在经济发展、福利保障、公共产品供给等领域寻求平衡。而这个平衡点是由政府单方面确定的，因此，尽管民众对于福利保障已经具有强烈的偏好，但却并不能推动政府的支出向这个领域倾斜，尤其是在地方政府层面。因此，进行社保改革、完善养老与医疗保障体系的关键是建立起民意主导型财政制度，让财政决策更积极地回应民众的偏好。

　　总之，要让现在成为实施养老和医疗保障制度改革的最佳时机，需要进行更大范围的体制变革。

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