公众与媒体的误读

　　事件

　　2006年11月20日至12月5日，《北京市房屋租赁管理办法(征求意见稿)》在首都之窗网站征集市民意见。

　　据悉，北京市政府在两年前曾经就《房屋租赁管理办法(草案)》征集过意见，但是

　　北京的租赁市场一直存在立法缺失、政策乏力、监管不严、服务缺位、管理混乱等问题，由此危及市民的人身财产安全与城市管理工作，并产生了一些严重的社会问题，比如租赁税收流失、社会治安混乱、租赁诈骗犯罪等。

　　《北京市房屋租赁管理办法(征求意见稿)》搁浅两年后经修订再度亮相，立刻引起社会各界的讨论，一时成为社会热点。

　　 立法思考

　　《北京市房屋租赁管理办法(征求意见稿)》中的房屋租赁备案制、“按月收租”以及所谓的禁止“二房东”等条款，一经公布立即成为社会的讨论热点与争议焦点。但是，笔者从媒体报道与公众讨论中发现，很多对该“征求意见稿”的批评都是由于某种程度的误读所造成的。

　　一、没有禁止“二房东”

　　新草案第十五条规定，“承租人不得擅自转租、转让、转借承租房屋。”此规定被媒体一概称为禁止“二房东”行为。《新京报》、《中国青年报》、《华夏时报》等媒体纷纷刊登文章，批评该条款“闭门造车”，不具有“人性化视角”与“现实合理性”，其实该条规定并无不妥，只是被媒体大众误读罢了。

　　合同法第二百二十四条规定：“承租人经出租人同意，可以将租赁物转租给第三人。承租人转租的，承租人与出租人之间的租赁合同继续有效”。合同法对承租人转租行为的规定，既符合基本的民法原理，又适合我国的现实国情，想来没有人会否定。而再看新草案第十五条规定，“不得擅自转租”不正是“未经出租人同意不得转租”之意吗？“不得擅自出租”并非“不得出租”，“禁止二房东”又从何谈起呢？

　　若这样的解释还显牵强，那么再看旧草案的规定。旧草案第二十五条规定，承租人擅自出租、转让、转借承租房屋的，出租人有权解除合同，这条规定与合同法的规定及新草案中的规定一脉相承。而旧草案第五章详细规定了“转租”，其中第二十八条规定，“房屋租赁合同约定可以转租的，转租人可以按照房屋租赁合同的约定转租房屋。房屋租赁合同未约定可以转租的，转租人转租房屋应当征得出租人的书面同意；未征得出租人同意转租房屋的，出租人可以解除租赁合同……”新草案没有关于“转租”的专门章节，可能是鉴于合同法关于转租行为的规定已经明确，草案再规定就略显多余了。由此可知，前后草案的立法原意并非所谓禁止“二房东”，而恰恰是规定了“二房东”的合法性。

　　二、此“登记”非彼“登记”

　　房屋租赁实行登记备案制度的规定曾经引起民众的广泛质疑，旧草案规定，“房屋出租(转租、预租)应办理租赁合同登记备案；未经登记备案的房屋租赁合同，不得对抗第三人。房屋租赁当事人应当自房屋租赁合同订立或者变更之日起30日内，到房屋所在地区、县国土房管局或房屋租赁服务站办理房屋租赁合同登记备案手续。”

　　出租行为是公民的物权处分行为，租赁合同是租赁双方私人自治与意思表示的合意，这种处分权受民法通则与合同法的保护，且法律没有规定租赁合同要进行登记方能生效或对抗第三人，则地方政府规章无权对合同效力问题作出规定。鉴于此，新草案改为，出租人应当自与承租人订立房屋租赁合同之日起3日内，到房屋所在地的基层管理组织办理房屋租赁登记手续，否则将被处以200至500元的罚款。该条款一改原草案规定的登记对抗主义原则，因此，此处登记不是合同生效要件，而是作为行政管理要求的登记。当事人若没有办理此登记手续，只能引起相应的行政法律后果———行政处罚，而不发生民事权利的产生、变更与消灭。“这是出于政府管理城市的需要，无关乎物权范畴，同时也更加便民”，法制办负责人这样解释。

　　由于业主都不愿意交纳租赁个税，导致租赁备案登记率很低。房屋租赁备案率低主要是因为管理混乱，而法规不健全是导致管理混乱的原因之一。1995年5月，建设部发布了《城市房屋租赁管理办法》，但北京并没有依据此办法制定具体实施细则，而是在当年7月发布了《北京市外地来京人员租赁房屋管理规定》。尽管如此，北京房屋租赁市场依旧混乱，由于备案率低，不仅导致房屋租赁市场税收流失严重、存在治安隐患，也使相关主管部门无法掌握市场实际情况而进行宏观指导。

　　强制备案有助于对出租房屋所得收入征税，也有利于加强对流动人口的管理与租赁市场的规范，但租赁情况的多变性和复杂性，导致备案可操作性出现问题，其中的具体环节需要考虑。

　　三、“按月收租”是否合适？

　　办法第十八条规定，“房屋经纪业务实行银行代收代付、风险准备金、客户资金与自有资金分账户管理等资金监管制度；房地产经纪机构与租赁当事人约定直接向承租人收取租金的，每次不得收取超过一个月的租金。”

　　该条一改房屋租赁中“押一付三”的行规，旨在加强对中介公司的资金监管，涉及租赁交易安全问题。此前中介向出租者月付房租，而要求承租人按季度或年付租金，造成租金在中介机构中“积淀”，产生租赁行业挪用资金的风险。“按月收租”会减少客户资金在中介公司账上的时间和金额，有利于防止房屋中介公司恶意挪用客户资金，确保租赁安全，从而维护承租者和出租者的权益。

　　有些中介公司认为，此举能防止中介公司挪用资金，但也会增加中介公司的时间成本、操作成本与违约风险，并将造成一些中介公司陷入“短收长付”的资金困境，由此导致中介公司服务质量的下降、租赁市场秩序的混乱、委托租赁业务大幅度减少甚至小中介公司的大规模倒闭。而由于趋利避害的本性，短期内中介公司也自会想方设法规避风险———比如提高租金或押金———从而给承租者又造成额外负担。

　　鉴于北京房屋租赁市场的混乱，以及中介行业中“坚石事件”、“佰家事件”等恶性事件带给我们的教训，政府公权力介入房屋租赁市场，通过“按月收租”来加强对中介公司的资金监管，提高租赁市场的交易门槛，以此来规范中介市场，防止房屋租赁中的欺诈行为，最终有利于保障租赁双方当事人的利益，也利于租赁行业的健康发展。

　　当然，此条需要一些措施的配合方能有效快速实施，包括强制备案制、银行监管和支付技术的完善等。而且由于查处私下交易的难度较大，中介公司利益的驱使及交易惯例的作用，租金收取方式的转变可能需要经历一个过程。

　　资料链接

　　———据有关部门统计，北京每年大约有320万人口通过租房来解决居住需求，如果以每2.7个人为一个居住单位，那么320万人口每年约需要120万套房屋供给，而目前北京存量房不少于410万量，其中28%处于租赁状态，实际达成交易的租赁房源同样为120万套。这样庞大的租赁市场，无疑需要政府规章及政策的规范与引导。

　　———据不完全统计，北京房地产中介公司总共有6000家，而有资质的中介在1500到1600家左右，真正算得上有一定规模的公司也就十几家，不法的中介占了绝大部分。可见北京房屋租赁市场非常混杂，中介公司鱼龙混杂，水平参差不齐。

　　作者系北京市义派影响性诉讼研究中心研究员