填补政府职能部门组织立法空白

　　“由于历史和现实等诸多因素的制约，公安机关在体制、机制、制度等方面还不同程度地存在着与新形势、新任务不相适应的问题，特别是组织管理方面的立法较为薄弱，管理体制、机构设置、编制、经费、人事管理、教育训练等方面不能完全适应时代发展对公安工作的客观要求，在一定程度上制约着公安机关职能作用的充分发挥。”公安部法制局局长柯良栋说。

　　柯良栋说，长期以来，我国行政组织立法不够健全和完善，特别是政府职能部门组织立法是一个空白。改革开放以来，我国也进行过多次部门组织立法的尝试，都因种种原因没有出台。这也是造成政府职能部门层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节、多重多头执法等问题的一个重要原因。

　　“条例的颁布实施，将有助于解决公安机关机构设置不规范、警力配置不科学、职责不清、效率不高、保障不力等问题，同时也为其他职能部门的组织立法提供了可资借鉴的范例。”柯良栋说。

　　规范上下级公安机关领导指挥关系

　　条例指出，公安机关是人民民主专政的重要工具，人民警察是武装性质的国家治安行政力量和刑事司法力量。

　　对此，公安部政治部人事训练局副局长李民真表示，条例第一次通过国家行政法规的形式，全面、科学地界定了新时期公安机关的性质，为公安机关实行不同于一般行政机关的各项管理制度提供了法规依据。

　　李民真说，条例第一次通过国家立法形式，具体规范了上下级公安机关的领导指挥关系，指出“公安部在国务院领导下，主管全国的公安工作，是全国公安工作的领导、指挥机关”。条例规定的“公安工作”，既包括公安业务工作，也包括公安队伍建设，充分体现了责权一致原则。

　　公安机关实行“一把手”负责制

　　条例规定，公安机关实行行政首长负责制。“这一条是关于公安机关内部领导管理关系的规定。根据相关法律、法规，我国行政机关实行行政首长负责制，公安机关也不例外。这是我国行政体制的一个重要特点，也是当今世界各国行政体制的普遍原则。”李民真说。

　　李民真解释说，公安机关的行政首长是指各级公安机关的“一把手”，即公安部部长、公安厅厅长、公安局局长。公安机关派出的公安分局、公安派出所也实行分局局长、所长负责制。

　　目前，一些县级公安机关设置了政委职务，所队设立了教导员、指导员职务，政委、教导员、指导员的职务层次分别与局长、所队长相同。“但他们不是行政首长，而是专门负责思想政治、队伍建设等工作的行政领导。”李民真进一步解释道。

　　内设机构实行分类管理

　　条例规定，县级以上地方人民政府公安机关和公安分局内设机构分为综合管理机构和执法勤务机构。对此，李民真特别强调，综合管理机构和执法勤务机构的划分充分体现了公安队伍的武装性质和纪律部队的特点，可与公安民警职务序列相衔接。

　　“此次出台的条例是第一次通过国家立法形式，具体规范了公安机关派出机构、内设机构的设置。”李民真说，目前，公安部初步考虑，将办公室、政工、监察、装财、后勤等部门纳入综合管理机构；国保、经侦、治安、刑侦、禁毒、交管、监管等部门纳入执法勤务机构。

　　建立公安民警职务序列

　　“公安队伍规模大、人数多，原有民警职务序列导致基层职务层次过少，警衔衔级区别不明显，不仅民警压职压级现象较为严重，而且专业技术民警的工作成果很难被社会以及国(境)外警方认同，难以适应公安机关指挥管理和警务实战的客观需要。”李民真说，部分公安机关为理顺领导、指挥关系，采用了增设机构或提高机构规格等方式，加剧了机构设置和职务配备的混乱、失范。

　　针对这些问题，根据近年各地公安机关的警务实践，在借鉴国外警察组织管理先进经验的基础上，条例第一次通过国家立法形式，建立了充分体现公安特色的公安民警职务序列，即“公安机关人民警察职务分为警官职务、警员职务和警务技术职务”，并对其各自的职务序列予以明确。

　　自增“地方编制”将被视为违法

　　“条例第一次通过国家立法形式，具体规范了公安机关协管干部工作以及内设机构、派出机构民警职务的任免，明确规定任免公安机关正职领导干部应当事先征得上一级公安部门党委同意。”李民真说。

　　李民真指出，为确保公安专项编制管理的科学性、严肃性，条例第一次通过国家立法形式，具体规范了公安专项编制管理的基本要求、审批权限和审批程序，过去所谓“地方自定编”的管理将得到规范，各级地方人民政府不能再自行增加公安编制，必须根据条例向有关部门提出申请。

　　李民真还说，条例第一次通过国家立法形式，具体规范了公安机关辅助人员管理工作，明确公安机关根据工作需要，经批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。

　　民警不能补休应当予以补助

　　工资福利待遇是广大基层民警非常关注的一个问题。“目前，公安民警工资主要根据职务和级别确定，但由于公安机关压职压级问题十分突出，以致公安民警的工资收入与其职业的高风险、高负荷出现了反差过大的情况，严重挫伤了部分民警的积极性、创造性。”李民真说。

　　对此，条例对公安民警的工资、保险、抚恤、退休等福利待遇作出了具体规定，确立了符合我国国情、警情的公安民警工资福利待遇。

　　李民真指出，由于当前公安工作任务艰巨繁重、警力高度紧张，广大民警特别是基层一线民警长期连续作战，条例在明确公安民警实行国家规定的工时制度和休假制度的同时，第一次通过国家立法形式规定了民警加班补休、补助问题，明确规定民警在法定工作日之外工作不能补休的，应当给予补助。“这也是我国第一次立法规定公务员法定工作日之外工作的补助问题。”李民真补充道。

　　“以罚代处”有望根治

　　据有关媒体报道，全国目前仍有20%的警察被拖欠工资，警察“自费破案”现象屡见不鲜。对此，柯良栋表示，条例第一次通过国家立法形式，规定了公安机关经费实行全额保障和对下给予必要支持的原则，即“县级以上人民政府按照国家规定的经费项目和标准，将公安机关经费列入财政预算，实行全额保障，并对经济困难地区的公安工作给予必要的经费支持”。

　　条例还规定，公安机关应当按照国家规定，将各项罚没收入和行政事业性收费收入全额上缴财政。“这些内容既规范了公安机关执法活动，有利于防止基层‘以罚代处’、‘以罚代刑’等问题，也有利于解决公安机关‘吃饱皇粮’、防止‘乱吃杂粮’等问题，保障了公安机关所需经费的合法来源。”柯良栋说。

　　地方公安录警须通过省级统一招考

　　李民真表示，为纯洁公安队伍，广泛吸纳高素质人才，条例第一次通过国家立法形式，规定地方公安机关录警必须实行省级统一招考制度。此外，对于公安院校毕业生录警问题，公安部将在进一步提高公安院校办学质量、实行按需招生的同时，积极会同有关部门制定相关政策。

　　将制定或修订条例涉及的法律法规

　　“深入扎实地组织学习宣传、贯彻执行条例，是当前各级公安机关和全体公安民警一项重要而紧迫的任务。”柯良栋指出，公安部将抓紧会同有关部门，组织制定或者修订条例涉及的有关公安机关机构设置、编制管理、经费保障以及民警职务序列、警衔管理、录用辞退、表彰惩戒、工资福利等法律、法规和规章制度，及时纠正贯彻执行条例不准确、不适当、不到位等问题，切实维护法规的严肃性和权威性。