借鉴国外减灾管理经验

　　灾害风险管理

　　段华明

　　发达国家的减灾管理体制及其运行机制，已有比较成熟的理论和实践，可资借鉴，值得学习。从许多国家的体制和机制来看，从中央到地方，都有一个专司减灾的机构，尤其

　　日本是行政首脑指挥，综合机构协调联络，中央会议制定对策，地方政府具体实施。从中央到地方建立了灾害对应体系——防灾会议体制。建立了由内阁总理大臣(首相)担任会长的中央防灾会议，作为全国防灾方面最高的行政权力机构，负责制定全国防灾基本规划，负责协调各中央政府部门之间、中央政府机关与地方政府以及地方公共机关之间有关防灾方面的关系。内阁官房长官负责整体协调和联络，通过安全保障会议、中央防灾会议等决策机构制定减灾对策，由国土厅、气象厅、防卫厅和消防厅等部门进行具体实施。在地方，成立由各地方行政长官(知事)担任会长的地方政府防灾会议，负责制定本地区的防灾规划。灾害发生时，灾区地方政府设立灾害对策本部，统一指挥和调度防灾救灾工作。中央政府则根据灾害规模，决定是否成立非常灾害对策本部或紧急灾害对策部，由中央政府负责整个防灾救灾工作的统一指挥和调度。近年来日本成立了防灾省，建立了上下一体的防灾减灾信息系统及应急系统。

　　美国是行政首长领导，中央协调，地方负责。9·11事件后，美国于2003年成立了由联邦政府22个机构合并组建的美国最高应急管理机构——国土安全部，有四个主要任务:预防美国国内可能遭受的恐怖袭击；减少美国遭受恐怖袭击的可能性；最大程度地减小可能的恐怖袭击和自然灾害带来的损失；预防自然灾害。9·11事件之前，自然灾害是应急管理的最重要的任务，现在的重点则集中在应对恐怖袭击相关的灾害事件。国土安全部担负统一协调应急管理的责任。根据联邦应急计划，州和地方政府负有处理危机的主要责任。国家政府只是“当灾难的后果超出州和地方的处理能力之外时，提供补充性的帮助”。当灾难的严重性超出地方处理能力时，州便可请求总统与联邦支援，由总统正式宣布该地属于受灾地区或出现紧急状态，联邦政府方才介入。国土安全部成立后，原国家级减灾机构——联邦紧急事态管理局(FEMA)并入，现名为应急预防响应局，是国土安全部中最大的部门，其主要职责是:通过应急准备、紧急事件预防、应急响应和灾后恢复等全过程应急管理，领导和支持国家应对各种灾难，保护各种设施，减少人员伤亡和财产损失。

　　俄罗斯是以总统为核心主体、以负责国家安全战略的联邦安全会议为决策中枢，相应部门为主力的危机管理权力结构。设立了联邦紧急事务部，负责整个联邦应急救援的统一指挥和协调，直接对总统负责。紧急事务部内部设有人口与领土保护司、灾难预防司、部队司、国际合作司、放射物及灾害救助司、科学与技术管理司等部门，同时下设俄罗斯联邦森林灭火机构委员会、俄罗斯联邦抗洪救灾委员会、海洋及河流盆地水下救灾协调委员会、俄罗斯联邦营救执照管理委员会等机构。

　　韩国是行政首长领导，统一组织，统一协调，分级负责。中央设立以国务总理为委员长，财政经济院院长、内务部部长任副委员长的中央民防委员会领导全国的减灾工作。并设立以内务部部长任本部长、内务部副部长与建设部副部长任副本部长的中央灾害对策本部，负责全国的防灾工作。

　　澳大利亚的灾害管理体制为国家级全国紧急行动中心、州级或准州级灾害管理、民间防灾组织的融合。联邦政府的主要灾害管理部门是联邦应急管理署，属国防部管辖，负责全国性的灾害管理事务。近年来，澳大利亚的部门和社会服务行业私有化程度加深，使政府在灾害管理工作中的职能弱化，灾害管理向社会非国有部门和行业转移，形成了明显的灾害管理社会化的趋势。

　　作者系中共广东省委党校现代化战略研究所教授