地方法规扩大公安机关行政许可权和处罚权

　　□立法面面观

　　本报记者 邓红阳

　　对电动自行车该如何管理？对设立停车场的申请，该由哪个行政机关来审批？对违反校车管理规定的行为该如何处罚？最近河南省郑州市第十二届人大常委会第41次会议第三次大会表决通过的《郑州市城市道路交通安全条例》(以下简称条例)，对这些问题给予明确规定，但法律界人士认为，这些规定扩大了公安机关的行政许可权和处罚权，涉嫌违法。

　　河南省人大常委会相关负责人在接受记者采访时表示，按照法定程序，该条例还不能生效，须提请省人大常委会审查批准。

　　争议焦点一：电动自行车登记上牌是否越权

　　条例规定：本市对电动自行车、残疾人机动轮椅车实行登记制度。电动自行车、残疾人机动轮椅车未经登记上道路行驶，对电动自行车驾驶人处以50元罚款，对残疾人机动轮椅车驾驶人处以20元罚款。

　　郑州市有关部门负责人在市人大常委会10月30日分组审议时表示，拟对电动自行车登记上牌收取20元工本费。市人大常委会组成人员对此提出，条例只规定了电动自行车、残疾人机动轮椅车的登记管理制度，对是否收费没有作出明确规定，建议再予研究。法制委员会经研究认为，对电动自行车、残疾人机动轮椅车实行登记是一种行政许可。行政许可法规定实施行政许可不得收取任何费用。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。

　　据了解，河南省人大常委会法制室在郑州市人大常委会征求意见时提出，道路交通安全法规定，依法应当登记的非机动车的种类由省人民政府根据当地实际情况规定。省政府没有规定应当登记的非机动车的种类，建议在条例中删除电动自行车、残疾人机动轮椅车实行登记制度的规定。

　　郑州市人大法制委员会认为，2006年出台的河南省道路交通安全条例没有涉及非机动车登记制度，省政府也一直没有明确规定应当登记的非机动车的种类。但是，郑州市区电动自行车近50万辆，对道路交通产生了极大的影响。没有实行登记管理，电动自行车、残疾人机动轮椅车一旦肇事逃逸或被盗，会给公安机关打击违法犯罪和发还车辆带来较大困难，条例明确规定电动自行车、残疾人机动轮椅车实行登记制度是必要的。

　　有关法律专家指出，郑州市对电动自行车和残疾人机动轮椅车登记上牌管理，实际上是一种行政许可。哪些非机动车进行登记上牌管理，上位法授权给了省人民政府。省人民政府没有作出规定，也没有授权郑州市人大作出规定，郑州市自己这样规定，已经突破了上位法，涉嫌违法。

　　 争议焦点二：公安机关审批停车场设立是否合法

　　条例规定，申请设立公共停车场和向社会开放的停车场，应当持有关材料向市公安机关提出申请。市公安机关应当自申请之日起10个工作日内作出是否准予许可的决定。

　　郑州市人大法制委员会认为，郑州市机动车已达110万辆，而机动车停车场、位严重不足，已经成为影响郑州市道路交通安全的突出问题，有必要通过立法方式予以解决。按照《国务院对确需保留行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院412号令)，设立临时停车场由所在城市的公安机关负责审批。条例明确了市公安机关对设立公共停车场和向社会开放的停车场的行政许可权，这与上位法有关规定及精神不抵触。

　　而有法律专家提出，国务院相关决定给予省辖市公安机关保留的许可权，仅仅是对于设立临时停车场的行政许可，条例规定设立公共停车场和向社会开放的停车场要公安机关审批，已经突破了上位法的规定，扩大了行政许可的范围。

　　也有法律专家提出，目前的实际情况是，郑州市停车场管理中心设在郑州市公安交警支队，停车场经营者归他们管理。把公共停车场和向社会开放的停车场的行政许可权赋予他们，公安机关有“既是裁判员又是运动员”的嫌疑，可考虑把行政许可权赋予市政管理等行政机关。

　　争议焦点三：处罚违规校车是否有法律依据

　　“对校车严格管理是应该的，但对于增加罚款的项目还是接受不了。”一位校车驾驶员对记者说。

　　郑州市公安局交警支队相关负责人认为，校车关系到孩子的生命安全，在管理上来不得半点含糊，从校车目前管理的情况看，应该实行“严管重罚”。

　　条例规定，专门用于接送幼儿园儿童和中小学生的客车，未按规定喷涂核载人数和校车字样的，处以500元罚款。专门用于接送幼儿园儿童及中小学生的客车，驾驶员不具有3年以上安全驾驶经历的，处以500元罚款。

　　有关法律专家认为，道路交通安全法、道路交通安全法实施条例、河南省道路交通安全条例等法律、法规中，均无对校车不喷涂标志进行罚款的条款，此条款缺乏相应的法律依据。

　　本报郑州11月5日电