以村民自治和居民自治为主要内容的中国基层群众自治，是国家主导的制度建设，民主与自治是国家基层制度建设的两大理念。然而，在中国基层群众自治近三十年的发展进程中，民主先行或者民主主导是一个基本事实，也是一个基本的态势。更具体地说，它是一个从只提自治或者只提民主到民主与自治并提，再到民主先行或者民主主导的发展过程。

　　从国家立法来看。1982年宪法明确规定:“城市和农村按居民居住地设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。”(第一百一十一条)在这里就只提到自治，没有提到民主。另外，从中国基层群众自治的两个法律文本，即《村民委员会组织法》和《居民委员会组织法》来看，1987年通过的《村民委员会组织法(试行)》中，只有“三个自我”(即自我管理、自我教育、自我服务)，没有“四个民主”(即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督)。1989年通过的《居民委员会组织法》也是如此。直到《村组法(试行)》实施10年之后的1998年，修订通过的《村民委员会组织法》中才有了“三个自我”与“四个民主”的并提。这说明，在中国基层群众自治的国家立法(宪法、法律)中，从只提自治到自治与民主并提，是一个长达10年的逐步变迁的过程。

　　中国基层群众自治中民主先行的具体表现，就内容而言，是选举民主先于决策民主、管理民主和监督民主。但就形式而言，中国基层群众自治中民主先行的具体表现则是程序民主先于实体民主，或者说选举程序重于选举结果。比如在村委会选举中，先后经历了由委任制到选举制，又由等额选举到差额选举，再由间接选举到直接选举的三个阶段。在这一过程中，为了保证选举能够真正体现选举人的意愿，基层群众创造出各种选举方法，以确保选举的公平公正。如“海选”、“两票制”等就是程序民主先于和优于结果民主的具体表现，也是民主先行在基层群众自治实践中的具体表现。

　　应该说，民主先行的价值取向在中国基层群众自治的发展过程中，的确起到了非常重要的推进作用，这是国际国内有目共睹的。体现在:

　　第一，现代社会的民主理念和民主精神在广大城乡基层群众自治中得到有效的弘扬，基层自治实践中的民主规则和技术得到基本的普及，广大城乡基层群众的民主意识和民主观念得到较多的熏陶，民主素质得到一定程度的提高，民主习惯得到进一步的培养。

　　第二，城乡各类基层群众自治组织通过民主的方式得以建立，并按照民主的方式加以运行。保证了广大城乡社区基本的社会秩序，促进了城乡社区的基本稳定，并为城乡社区公益事业和公共事务的发展提供了基本的制度平台，对基层民主和整个国家的民主化都产生了积极的推动作用。即使党内民主和城乡基层政权体制改革中的很多制度创新，也不乏从中得到有益的借鉴。

　　从理论上讲，任何事物由于其内部矛盾，其发展方向都有两种相反的可能性存在，如果着意将其中任何一种导向或理念推到极致，都有可能使事物的发展走向不利的方面。在中国基层群众自治中，民主与自治是相互联系又相互区别的两大理念。不存在无民主的自治，也不存在无自治的民主。离开了“四个民主”讲“三个自我”，基层群众自治就会成为脱离党的领导和法治的“少数人的自治”;离开了“三个自我”讲“四个民主”，基层群众自治就会成为脱离客观实际和群众愿望的“虚幻的自治”。

　　从实践上看，在民主先行的导向为基层群众自治带来巨大成就的同时，也存在一些不容忽视的问题，存在一些由思想认识误区导致的实践中的偏差。

　　第一，重视民主，忽视自治。在中国基层群众自治中，自治是目标和宗旨，民主是方式和手段。如果说立法之初遵循的是通过“民主”实现“自治”的立法理念，而在落实法律中，“民主”则是被具体化为民主选举、民主决策、民主管理和民主监督这“四大民主”，并逐步成为村民自治工作整体布局的代名词，而“自治”的主旨被忽视。

　　第二，用民主代替自治。由于民主具有意识形态正确性和程序上的正当性，非常适合自上而下的推进方式。加上执政党的规范性文件中特别突出基层群众自治中的基层民主是建设中国特色社会主义民主政治的伟大创造，因而导致一些人误认为基层民主就是基层群众自治，基层民主的衡量标准就是基层群众自治的衡量标准。因此，在基层群众自治的实践中，衡量基层群众自治进展的指标被置换为四个民主的制度化水平和村民民主权利意识的加强。具体地说，就是用民主取代自治，用“四个民主”代替“三个自我”，用民主权利代替公民权利。

　　第三，民主选举单方突进，导致选举后呈现“少数人自治”的局面。民主先行的理念，不仅有可能由民主取代自治，而且有可能在“四个民主”中出现民主选举单方突进，而后三个民主(民主决策、民主管理、民主监督)严重滞后的现象。诚然，民主选举是四个民主的基础，民主选举的单方突进使得选举民主取得重要进展，但是也凸显出决策、管理、监督上的制度供给滞后。民主代替自治，民主选举代替民主决策、民主管理、民主监督的直接结果，就是被寄予厚望的民主选举成为少数人瓜分基层社会政治权力，获取个人和小集团利益的途径。选举后治理呈现出“村委会少数人自治”或“居委会少数人自治”的局面，城乡基层社区群众没有更多有效的途径监督干部。

　　民主先行的价值取向在中国基层群众自治具体实践中所带来的问题和偏差说明:

　　第一，民主先行不是民主独行。只重视民主而不重视自治，中国基层群众自治就很可能只是基层民主的单方突进，基层群众自治就并非是真正的基层群众自治，而只能是名存实亡的虚幻的自治。

　　第二，民主先行不是民主代行。用民主代替自治，用基层民主的衡量指标代替和置换基层群众自治的衡量指标，同样不是真正的基层群众自治。

　　第三，民主先行不等于民主重于自治，民主高于自治，更不意味着要用民主压倒自治、冲淡自治。其实，在民主与自治的关系中，不存在谁高谁低、谁重要谁不重要的问题。从中国基层群众自治的国家立法初衷来看，民主是方式和手段，自治是目标和宗旨，两者是手段与目标、形式与内容的对立统一关系。无论是扬民主抑自治，还是扬自治抑民主，都会损害基层群众自治的立法理念和治理初衷。

　　第四，民主先行是暂时的、阶段性的，有条件的，不是永恒的，无条件的。在基层群众自治这一事物发展过程中，每一阶段矛盾都有主导方面和非主导方面，随着事物的发展，事物矛盾所导致的主导方面和非主导方面不是固定不变的，而是经常变化的。在某一阶段是民主先行，在另一阶段或许是自治先行。将民主先行加以固定化和僵化，使之成为无条件的、永恒的东西，不是唯物辩证法的观点。这不但无助于基层群众自治，反而会有害于基层群众自治，也会有害于民主先行本身。

　　民主先行的理念在中国基层群众自治具体实践中导致的偏差告诉我们:中国基层群众自治建设是一个曲折、复杂而又漫长的实践过程，每个阶段都有它应有的成就，也必然存在不少问题，不可能一蹴而就。我们对基层群众自治的认识也要不断深化，要在实践中不断化解难题。对于基层群众自治中的民主与自治关系的认识，也应该在基层群众自治实践中不断深化。

　　中国基层群众自治近三十年，其间，有推进也有滞后，有经验也有教训，有民主前行带来的欣慰更有自治不足带来的忧思。然而，笔者认为，如何更加深入地、科学地、冷静地探讨民主在中国基层群众自治中的作用，如何使中国基层群众自治尽快融入以宪政精神为普世价值的现代化和国际化的浪潮也许比孤立地谈论民主和自治具有更为重要的意义。

　　(作者为南京财经大学法学院教授)