民行抗诉制度是人民检察院对人民法院民事、行政审判活动实行法律监督的法定制度。但是现有抗诉模式下，基层院民行检察部门地位比较尴尬:一方面，基层院民行检察部门承担了大量的案件审查工作，是检察机关进行法律监督、行使检察职权的重要组成部分;另一方面，相关法律却未赋予基层院民行检察部门抗诉权。因此，在现有抗诉模式下，如何发挥基层院民行检察部门在审判监督中的作用，保持检察机关民行审判监督整体的合力至关重要。

　　■现有抗诉模式下基层院民行检察部门的职能

　　1991年《民事诉讼法》确立了“上级抗”的抗诉模式，即对生效判决提出抗诉的主体必须是上级检察机关。

　　依据该模式，基层院没有抗诉权。基层院民行监督的作用是通过以下三种职能表现出来:

　　1.案件审查职能:案件审查权是基层院民行检察部门的基本职权，通过对法院生效判决从认定事实、适用法律、程序等方面进行审查，实现对法院审判活动的监督。

　　2.提请抗诉职能:基层院在运用审查权的基础上，对于确有错误的一审生效案件可以直接提请上级检察院抗诉。

　　3.建议提请抗诉的职能:对于部分二审生效案件，目前北京市采取基层院协查案件机制，即将案件以协查方式移送给下级检察院办理，审查后再移交上级检察院，由上级检察院出具司法文书。例如，北京市人民检察院第二分院交朝阳区人民检察院协查的案件，朝阳区院经审查后认为确有错误的可以建议北京市人民检察院第二分院提请北京市人民检察院抗诉。

　　■基层院民行检察部门监督职能行使中存在的问题及原因

　　(一)基层院民行检察部门监督职能行使中存在的问题。

　　1.案件审查质量不高。以朝阳区检察院为例，该院民行检察处近年来案件审查工作取得了较大进步，抗诉数量2008年较2006年增长了一倍。但总体而言，审查权行使尚不到位，一方面，近三年平均建议提请抗诉、提请抗诉率不高，提请抗诉改判率较低;另一方面，案件审查领域较窄，近三年提请抗诉的案件大部分集中在合同纠纷领域，抗诉理由也以认定事实不清、适用法律错误为主，案件审查的广度和深度还有待提高。

　　2.行使民行监督职能效率较低。主要表现在案件审查、提请抗诉、建议提请抗诉三项职能行使所经历的周期过长。大部分抗诉案件的周期均超过一年。周期长、效率低影响了申诉人合法权益的及时实现:有的案件在提出抗诉时事实情况已经发生变化，抗诉意义不大;有的案件因为时间过长，经抗诉挽回的损失不足以弥补实际损失，等等。

　　(二)原因分析。

　　1.现有抗诉模式的弊端是造成上述问题的重要原因。首先，“上级抗”模式的直接后果就是抗诉案件积压成了“倒三角”结构，效率低下。为解决这个问题，目前北京市采取的基层院协查案件机制，将案件在上下级检察机关之间分流，使案件积压审理的“倒三角”模式改良为案件受理的“倒三角”模式，案件审查压力逐步向下转移，“倒三角”结构变为实质上的“菱形”结构。此种方式一定程度上减少了案件积压，但是案件反复移送、多次汇报、审查、批准等导致办案资源浪费、办案周期成倍增长、办案效率低下。

　　其次，“上级抗”模式一方面造成申诉案件审查的“权责不清”，即承办人与责任人的分离，下级机关承办人实际审查案件，又必须依赖指令协查院的审批结果，指令协查院承办人对外承担责任又不实际承办案件，对案件了解不深;另一方面又造成对抗诉案件“追踪不畅”，基层院承办人将案件提请上级院抗诉或者建议上级院提请抗诉后，即完成了结案任务，对于案件的再审动态及再审结果，基层院承办人往往依赖上级院的反馈信息，对于抗诉案件的追踪关注力度自然逐层递减，基层院承办人从抗诉案件再审中汲取经验教训，提高办案能力的途径受阻，承办人办案能力的提高受到影响。

　　2.承办人办案观念的影响。“重实体、轻程序”的观念在基层院民行检察部门承办人中曾经广泛存在。在这种观念的影响下，承办人容易产生“只要判决实体部分正确，程序是否违法关系不大”的想法，进而使案件审查局限在“认定事实、适用法律”方面，对于程序性事项的审查关注力度往往不够。

　　3.目前基层院民行检察部门的人员配备不能满足民行案件审查的要求。以朝阳院为例，申诉案件数量多与办案人员少、办案人员经验不足之间矛盾突出。办案人员难以有效平衡案件数量与案件质量的关系，面对众多案件时容易产生结案率优先的急躁情绪;另一方面，办案经验、办案能力累积较慢，加之民行申诉案件本身滞后性的特点，导致民行检察部门办案人员及时更新法律法规知识的动力降低，自身知识积累速度变慢，影响案件审查效果。

　　4.检法存在认识分歧。目前检法两院对于抗诉案件受案标准、抗诉理由等方面的理解存在分歧，影响法律监督的顺利进行。另外，基层院民行检察部门在调阅法院原审卷宗中的不畅也影响着抗诉的质量和效率。

　　■基层院民行检察部门发挥作用的路径

　　(一)立法层面的构想。针对“上级抗”模式的弊端，建立“同级抗诉”模式，实现同级监督的呼声日益高涨。“同级抗诉”模式的优点在于其可以缓解案件积压、提高办案效率，同时有利于实现承办人与案件权责统一，便于对案件的后续跟踪、总结经验，提高质量。

　　但鉴于目前立法并未改变抗诉模式，基层院充分发挥再审检察建议的作用，是实现同级监督的另一种有效途径。再审检察建议监督范围广泛，程序便捷，易于被法院接受。但是实践中，由于再审检察建议不具备强制力、权威性不强，经常出现检察机关与法院协商后向其发出再审检察建议，法院接受建议后又拒绝启动再审的情形。申诉案件在法院和检察院之间来回流动，非但没有实现提高办案效率、节约诉讼成本的目的，反而降低了检察机关的权威性。因此，明确再审检察建议的法律适用、运用标准和程序等事项，保证再审检察建议的质量和采纳率，减少再审检察建议运用过程中的失误是非常必要和可行的。

　　(二)调整观念，树立程序公正与实体公正并重的监督理念。民事诉讼法的修改为基层院提高抗诉质量提供了契机。首先，较之旧法，抗诉理由更加明确客观，便于承办人理解掌握，同时也在一定程度上减少了检法分歧。其次，民诉法修改后涉及程序性抗诉理由多达7项，体现了立法对于程序公正的重视。对于法院程序公正的监督成为新的抗诉重点。与此相应，基层院承办人应该调整办案观念，兼顾实体正义与程序正义，实现对法院审判活动的全面监督。

　　(三)完善具体工作机制。

　　1.调整基层院民行检察部门案件质量内部考评体系。一直以来各级检察机关均将抗诉改判率作为考评指标，但实际上，抗诉改判率不能完全反映抗诉工作的质量。尤其是民诉法修订抗诉理由后，抗诉理由突破了“生效判决错误”的局限，程序性抗诉增多到7条。程序违法而实体正确的抗诉案件将大量存在，很多案件经检察机关抗诉后不能改判，但是检察机关抗诉目的即维护法院审判程序的公正性已经达到。因此，将是否达到抗诉目的作为抗诉案件质量评估体系较之单纯以改判率为指标是更加科学的。与此相应，基层院对于承办人的内部质量考评体系也应该作出相应调整，将是否达到抗诉目的作为新的考评指标，提高承办人对法院程序活动进行监督的积极性，更好地指导承办人办案。

　　2.建立上下一体的抗诉案件追踪制度。针对现行抗诉模式下，抗诉案件“追踪不畅”的问题，基层院应该主动建立本部门的抗诉案件追踪记录，及时主动了解案件进程;同时由上级院统一牵头领导，实现辖区内各检察院抗诉案件资源共享，对抗诉案件的动态、处理结果定期反馈、复查，及时总结经验教训，督促法院再审，提高效率。目前，北京市已经启用的电子化办案系统在资源共享、节约传送时间方面已经发挥了巨大的作用，只需对其进一步完善，即可成为抗诉案件追踪制度的有效载体。

　　3.检法联动机制的建立。针对检法分歧的问题，发挥基层院地域优势，与基层法院建立联动机制，通过定期交流增进共识是提升基层院民行检察部门监督效果的有益尝试。

　　4.加强培训，推进队伍专业化建设。首先，培训制度化。制定完善的培训制度，以专题的形式，从办案经验传授、抗诉书说理等各个方面强化干警的法律素养，提高办案能力。其次，加快推行专业化办案模式。专业化办案模式是指在对民行申诉案件作专业类型划分的前提下，按照承办人的不同特点，确定专人办理固定类型的案件。通过此种人为划分，强化同一领域承办人某一领域专业知识的增长和积累，有利于承办人成长为某一领域的专门型人才，同时可以减少案件审查时间，提高办案效率，进而提高抗诉的质量和效率。(作者单位:北京市朝阳区人民检察院)