土地征用是指国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的批准权限和批准程序，并依法给予农民集体经济组织和农民个人(家庭)补偿后，强制将土地由农民集体所有转变为国家所有的一种行政行为。近年来，伴随长沙城市化、工业化、现代化的快速推进，多数建设项目需要通过政府征用土地的方式供应大量建设用地。而现行征地制度已很难与社会经济发展相适应，这导致征地过程中农民权益受到侵害的情况时有发生。与其他农村人员相比，失地农民的生存状况更具有脆弱性，失地农民就业情况不容乐观，经济获取能力下降，既有权益受到冲击，生活满意度降低。这在一定程度上对社会稳定产生了消极影响。因此，建立失地农民保障机制刻不容缓。

　　A 失地农民生存状况堪忧的原因解读

　　一、土地制度存在弊端。现有土地征用制度已不再适应当前社会发展，并开始制约甚至是阻碍社会进步、损害公平正义。首先，农村土地产权不明晰极易导致土地补偿费用分配不合理；其次，公共利益界定不明确，政府部分征地权力滥用，一些政府部门为了招商引资或自身利益，大肆扩大公共利益的范围，甚至强制性征收土地；再次，土地征用程序欠科学，即征地信息不公开、征地过程中公众参与度不高、民主程度低，这都使得农民在征地过程中丧失权益表达机制，极易使失地农民合法权益受到损害。

　　二、失地农民社会保障不完善。由于制度性障碍和农民经济承担能力有限等原因，土地被征用后，部分失地农民陷入种田无地、就业无岗、社保无份，生活质量下降的处境。目前，尽管长沙市已制定了《长沙市征地补偿安置若干问题暂行规定》、《长沙市被征地农民就业培训和社会保障办法》、《长沙市征地补偿监督暂行办法》等法规条例，但失地农民社会保障制度的发展还存在诸多不完善之处，如系统的失地农民社会保障制度尚未建立、社会保障覆盖面窄、保障水平低等，致使大量失地农民仍游离于社会保障体系之外。

　　三、失地农民陷入就业困境。作为宏观调控和土地征用主体的政府，在解决失地农民就业问题的过程中责任重大，是保护失地农民利益的主体。由于政府公共就业服务能力不足、对失地农民再就业认知不足，在实际工作中对失地农民偏重于货币补偿，另外还由于失地农民自身存在就业观念落后、就业意向不明确、创业意识差，存在“等、要”的思想，且失地农民文化素质偏低和缺乏非农业劳动技能，这与现阶段经济发展需要技能型、知识型人才之间的矛盾突出，直接导致了失地农民就业问题突出。

　　B 建立失地农民保障机制的几点建议

　　一、完善土地征用制度。明晰农村土地产权主体，进一步明确农村集体土地所有权主体及其权利内容，进一步明确集体土地所有权为农民集体共同拥有的产权性质，并确保土地的处置权不为集体管理者所独享；科学界定公共利益范畴，政府部门要加强自身建设并建立社会监督机制以规范政府征地行为，农民自身要提高权益保障意识，督促政府部门作出合理合法的征地行为；建立科学的征地补偿机制，依据地租和地价规律的要求，完善农村土地价格的形成机制，形成以市场为导向的征地补偿标准体系，还要实现征地补偿内容的多元化，除了保障失地农民当前生活的现金补偿，更要建立起社会保障制度和失地农民的法律援助机制；优化土地征用程序，它是保证土地征收权行使实质合理性的有效手段，必须保障农民在土地征收中的知情权、参与权和司法最终裁决权。

　　二、加强失地农民社会保障制度建设。失地农民在身份上既不是传统意义上的农民，也不是城市居民，但他们和城镇居民一样也需要考虑生存、就业、养老等方面的问题，要解决这些问题，就必须建立失地农民社会保障制度。其基本内容应包括最低生活保障、养老保障、医疗保障、受教育和培训机会、法律援助等。建立失地农民社会保障制度必须提高统筹层次、保障充足的资金来源、切实加强对社会保障执行部门的监督管理。

　　三、强化失地农民就业保障机制。一要强化政府公共就业服务职能，加强对失地农民的教育与技能培训，构建畅通有效的就业信息服务网络，积极扶持城镇中小企业和新兴产业发展以创造较多就业岗位。二要转变失地农民就业观念，使其认清当前的就业形势，积极参加政府部门组织的各种培训活动，努力学习各项专业技能，提高自身就业竞争能力。

　　（作者系长沙市政协副主席、湖南师大教授、博导）