刑事诉讼法规定了退回公安机关补充侦查的制度，但在办案实践中经常出现形形色色的问题。2005年1月至2010年7月，浙江省义乌市检察院共受理审查起诉案件11601件18544人。退回公安机关补充侦查案件共计1750件3960人，退查率为15.1%。一次退查的案件数为1346件2976人，占总退查数的76.9%。一次退查后提起公诉的有1166件2592人，起诉率为86.6%;作出不起诉决定的有41件83人，不诉率为3.0%。二次退查的案件数为404件984人，提起公诉的有318件771人，作出不起诉决定的有14件49人。从这些数据可以看出，二次退查率较高(30.1%)，说明第一次退查的补充侦查效率不高。

　　■当前退查制度中存在的问题

　　1.侦查人员经常以检察机关有自行侦查权为由对抗退查。检察机关自行侦查的权力，本是为退查制度设立的一项补充规定，旨在建立检警共同合作实现补充侦查目的的良好秩序，但在实践中却成了少数侦查人员推卸职责的挡箭牌，侦查人员把补充侦查视为检察机关自身的责任。

　　2.侦查人员对补充侦查缺少责任心。侦查人员在案多人少的大环境下，对退补侦查案件不按照补充侦查提纲侦查，能拖则拖，有时把案件压放满一个月才重新移送审查起诉。而检察机关在没有补到必需证据的情况下，只能反复退查。

　　3.侦查人员普遍存在取证畏难情绪。一些侦查人员在接到退查后，摆出种种困难，试图让检察人员知难而退，对自己所负的侦查职责却避而不谈。

　　4.检察机关对怠于补充侦查缺少有效约束。补充侦查应当受到有效的监督。然而从退查实际效果来看，退查尚处于监督的真空地带。

　　■退查制度存在问题的原因

　　1.分工不明、制约无力是导致退查难的根本原因。分工不明是指刑诉法虽然规定了退查与自行侦查这两种补充侦查手段，但并没有对哪些是需要退查的、哪些是可以自行侦查的作出规定。制约无力是指刑诉法虽然规定了检察机关拥有退查的权力，却没有规定公安机关有尽力补证的义务，检察机关对此无从监督。

　　2.观念冲突是退查难的实质原因。一方面，检察人员认为，检察官对证据的客观性、关联性、完整性、体系性非常敏感，能够发现侦查人员所不能发现的证据瑕疵与欠缺，其所提出的补证建议均是针对犯罪嫌疑人的定罪量刑问题而展开，所以侦查人员应服从检察机关在补充侦查上所体现出来的具体引导。另一方面，侦查人员则认为侦查权与检察权是平等的分工合作关系，而补充侦查明显带有检察引导侦查的意味，心理上不能够接受。

　　■完善退查制度的建议

　　1.由刑诉法明文规定退查的必要性原则。所谓必要性原则，是指检察机关在难以自行补充侦查或者交由公安机关补充侦查更为适当时，才能退查。具体的界定可以以司法解释的形式进行。《人民检察院刑事诉讼规则》第二百六十六条虽然规定了退回公安机关补充侦查的情形，但过于笼统，可操作性不强。笔者认为，应当就证据的重要性、证据的采取难度这两方面入手，来界定退查和自行侦查的范围:据以定罪量刑的主要证据，采取难度较大的证据，应退回公安机关补充侦查。另外，赋予公安机关对无正当理由的退查具有不予接受的权力。如检察机关违反必要性原则进行退查，公安机关可不予接受。

　　2.检察机关在退查时应兼顾比例原则。检察机关在退查前应综合考虑取证成本与取证价值之间的比例。当取证成本远远高于取证价值时，只要不是左右案件实质性问题的，不应强制要求公安机关必须补充取证;当需要补充的证据是案件的主要证据，非此不能定案的，也要考虑取证成本的问题。

　　3.在立法上赋予检察机关对公安机关怠于补证的督促、制裁权。退查决定作出之后，检察机关不能把案件一退了事，应当做好与公安机关侦查人员的沟通工作，跟踪补充侦查的进度，督促其在必要的时间内完成补充侦查。笔者认为，在正当退查的情况下，公安机关侦查人员如出现不按要求履行补充侦查职责情形的，检察机关可以发纠正违法通知书，责令其改正。

　　4.在退查制度中树立公诉引导侦查原则。退查难的重要原因是因为侦查人员耻于被检察人员引导。因此，建立完善的退查制度亟须树立公诉引导侦查的原则，检察机关要依法引导、善于引导，公安机关要配合引导、乐于被引导，以实现公诉权在一定程度上指挥、监督侦查权。

　　(作者单位:浙江省义乌市人民检察院)