□晨报特约评论员 苏振华

　　改革开放30多年来，随着经济发展和工业化的推进，我国城市化进程大大加快，2009年底我国生活在城镇里的人口比例（城市化率）已达到46.59%，现在正处于城市化率从30%到70%的城市化加速发展阶段。在这一大背景下，据报道，有655个城市正提出要 “走向世界”，200多个地级市中有183个正在规划建设“国际大都市”。

　　城市化进程，带来了人口、资源向城市集聚，创造了大量的就业机会，促进了经济繁荣和社会进步，中国未来的长远发展，以及彻底解决困扰多年的三农问题，都需要继续保持快速的城市化进程。在这层意义上，城市提出快速发展目标，是符合未来发展趋势的。

　　但是，有一组数据令人担忧。到2009年底，尽管生活在城市里的人口比例已达到46.59%，但城镇户籍人口占总人口的比例只有约33%。就是说，有13.6%即1.28亿人口已经在城市里生活，但并没有成为户籍意义上的市民。这一现象表明，我国目前人口的市民化程度是滞后于地理意义上的城市化进程的。

　　既然尚有13.6%的人口并没有转化为真正的市民，为什么还会有这么多的城市提出了如此宏伟的发展目标呢？为什么不先着手解决已经存在的问题呢？形成这一悖论的解释在于两个方面。

　　其一，地方政府更热衷于扩张城市的版图。其原因在于，一旦规划方案得到国家的批准，相应地就会获得大量的土地征用指标，而在现在这样一个寸土寸金的时代，获得征地指标，就意味着地方政府可以获得巨额的土地出让收入，为地方政府广开财源。 2010年，全国土地出让成交总价款2.7万亿元，占财政收入比重达32.53%。土地出让收入已成为地方财源的命脉，获得更多的征地指标，就意味着在未来的发展中掌握了先机。这是地方政府热衷于制定宏大城市化发展规划的最重要的动力。

　　另一方面，市民化进程的滞后，阻碍在于，与城市户籍捆绑在一起的、市民所享的公共服务。在我国，目前城市市民享有的公共服务水平远高于农民，如果已经在城市居住的进城人口转化为市民之后，政府就必须在公共服务中进行巨大的投入。于是我们可以看到，城市范围的扩张对政府来说意味着利益，进城农民的市民化对政府则意味着责任。这一利益机制，是导致城市范围急剧扩张、市民化进程大大滞后的根本原因。

　　但由此全部把责任算在地方政府的头上也是不客观的。前几年，郑州市曾出台过敞开接纳非户籍人口入学的政策，但很快就叫停了。这是因为，郑州市发现，执行这一政策以后，大量的适龄儿童涌入了郑州市就学，很快就超过了学校的接纳能力。这一现象表明，仅仅在一地实现公共服务的均等化提供是不够的，全国所有城市必须同步执行这一政策，才能避免人口向一个城市的过量涌入。

　　目前，工业发达地区出现了用工紧缺。有报道表明，农民工的输入地区正在千方百计地在输出地区拉人，而输出地区同时也在千方百计地留人。那么，农民工会选择向那个城市流入呢？这取决于城市所能提供公共服务水平，要实现人口的均衡化流动，其机制在于所有城市所提供的公共服务的均等化。其中，公共服务的“均等化”是“因”，人口流动的“均衡化”是“果”。只有先实现了公共服务的均等化，城市才能吸引到人口的流入，而如果所有城市都同时执行公共服务的均等化政策，并且各城市所提供的公共服务水平大致趋同的话，人口就会在各城市之间均衡流动。

　　解决城市化进程的市民化滞后现象，实现民众共享经济发展的成果，一方面需要中央政府来协调所有城市同步放开户籍，同时也需要地方政府把提高公共服务水平列为城市化的第一目标。

　　（作者为浙江大学公共管理学院副教授）