薛刚凌

　　胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上，谈及流动人口社会管理工作时提出，要“进一步加强和完善流动人口和特殊人群管理和服务，建立覆盖全国人口的国家人口基础信息库，建立健全实有人口动态管理机制，完善特殊人群管理和服务政策”。对流动人口工作，在加强管理的语境下，胡锦涛总书记特别强调了完善服务的理念。

　　在社会转型加速的今天，流动人口已成为政府和社会日益关注的焦点问题。据第六次全国人口普查数据显示，我国目前流动人口已达2.61亿。勿庸置疑，流动人口为国家经济发展、社会进步、人力资源的有效配置以及工业化、城市化的快速推进作出了巨大贡献，但流动人口的大量存在也带来了资源环境的压力和对城市承载能力的挑战，加大了政府管理和公共服务的难度。

　　早在上个世纪八十年代，政府就开始关注流动人口的管理。最早以治安为核心，强调人口流入地的社会稳定和秩序，以减少人口流动的负面效应。随着政府管理理念的变化，开始弱化治安管理，加强公共服务，一些地方政府尝试成立单独的流动人口服务部门，负责信息收集和职能协调。还有一些地方政府以“大人口”观为指导，由某一部门牵头，成立“人口管理服务委员会”，负责流动人口的信息收集、政策研究、规划统筹和综合服务等工作。

　　应该说，三十年来，政府对流动人口工作的职能定位，从管理到服务、从部门治理到政府统筹，有了很大进步，但流动人口的管理与服务仍远不能满足现实的需求：一方面，缺乏对流动人口的系统管理、规划和政策引导，造成人口流动的非理性化，如某些城市的流动人口规模已远远超出城市的承受能力；另一方面，流动人口大部分生活在城市边缘，其基本权利得不到法律保障。因此，流动人口的管理创新已成为政府的当务之急和重要任务。

　　相对于其他管理而言，流动人口管理是一项复杂的系统工程。流动人口自身的愿望、追求、能力和素质，企业和社会的需求，资源和容量的局限，政府调控能力以及客观上城乡之间、地区之间的差异，都会对人口流动及其管理产生重大影响。流动人口管理有两大基本任务：确保人口理性有序流动，保障流动人口基本权利。为完成流动人口管理的目标，我们需要做出以下努力和创新：

　　第一，建立综合决策系统和执行监控机制，提升流动人口管理和服务能力。目前，应尽快改变流动人口的分割管理状况。在国家层面，要强化流动人口的统筹规划和政策引导：建立综合决策部门，负责流动人口工作的政策制定；建立统一的信息库，确立流动人口宏观调控目标；制定流动人口最低保障标准，加强流动人口政策执行监测；完善流动人口综合管理机制，保障流动人口合法权益。

　　第二，根据城市人口和资源的规模大小，制定政策分类管理流动人口。对不同规模的城市，应采取不同的人口流动政策。如对人口规模超大的城市，要考虑到资源枯竭的威胁和高成本管理，采取更为严格的准入制度。而对人口少而又具发展潜质的小城镇，则可以放开户籍。无可回避的是，严格的人口流动政策会遭遇自由、平等原则的拷问，但保证城市的可持续发展也是必须考量的重要目标。当管理的多元价值目标存在冲突不能兼得时，进行价值排序并在可行的基础上理性选择也是法治的应有之义。法治就是理性的治理，不顾条件地追求理想，可能会导致非理性，从而走到法治的对立面。

　　第三，强化人口发展规划和目标管理制度，适度控制城市人口规模。对流入地政府尤其是城市政府而言，其产业结构、用工需求、资源和环境、生存条件以及对外来人口的福利措施等，决定了流动人口的流向选择。因此，要科学制定人口发展规划，并通过产业结构调整等政策措施确保规划不被突破。实行人口目标管理就是要以目标为导向，找出影响目标实现的要素和环节，采取合理的手段来达到目标。

　　第四，制定科学合理的流动人口政策，完善对流动人口的信息和咨询服务。政府要通过完善政策引导人口的合理流动，发挥人口流动的最大效用。人口流动是个人自由选择的结果，但选择大多以利益和风险判断为基础，因此，调整人口流动政策一定要建立在利益机制之上，通过激励而不是制裁措施来实现政策目标。如通过对小城镇的落户财政补贴和就业者在小城镇的购房补贴，鼓励人们向小城镇流动。为了保证政策的落实，还要加大政策宣传，建立信息平台，提供咨询服务，为流动人口的理性选择提供充分信息。

　　第五，建立完善流动人口的社会保障制度，切实维护其基本生存权益。这包括安全、家庭、教育、卫生、户籍、培训等方面，涉及大量的制度建设。要让流动人口真正融入城市生活，让他们在付出努力推进工业化、城镇化建设的同时，也能分享到城市文明带来的舒适和快乐。

　　总之，加强流动人口的管理和服务，需要运用系统思维来重新构建管理体制和制度框架，而且在价值排序的基础上推进分类管理，通过政策激励来引导理性流动，并通过法律制度建设切实保障流动人口的基本权益，实现人口流动的最大效益。

　　(作者系中国政法大学法学院院长教授)