□防灾减灾宣传周

　　本报记者张维

　　5月10日，在第二届综合防灾减灾与可持续发展论坛上，中央纪委驻民政部纪检组组长曲淑辉介绍，“十一五”时期我国灾害应急救助综合协调体制机制基本建立，成功应对了汶川地震、南方雨雪冰冻、青海玉树地震、舟曲泥石流等重特大自然灾害。

　　中国政法大学应急法研究中心副教授林鸿潮对上述判断表示认同，但同时指出，应对巨灾，仅仅凭借政府--即使是中央政府所掌握的应急力量还不够，应该明确动用武装力量的法律程序。

　　SARS危机促使应急体制转变

　　林鸿潮介绍，在此之前，我国的应急管理体制强调的是部门分工和专业应对，分类别、分地区、分部门，根据灾害产生、发展和结束的各个环节分头管理。一言以蔽之，就是“一事立一法、一法设一部、一部管一事”。

　　应急管理职能上的部门分割必然导致责任模糊，一旦发生超出单个部门职权范围的突发事件，部门间的协调配合便茫然不知所措，甚至演变为政府部门间争夺资源和权力的过程。加上利益部门化的严重影响，各部门更是互不买账、互不服气、互推责任、各行其是。

　　“可以说在SARS应对的前半期，根本就不存在协调统一、明确有效的应对策略。这种混乱的局面甚至在中央政府出面协调的情况下都无法迅速扭转，直到北京市市长和卫生部部长‘走马换将’才得以改观。”林鸿潮说。

　　中国政法大学副校长马怀德教授也表示，很多自然灾害的危害和影响是复合的、广泛的，并不是一个部门单独可以应对的，我国原有的分部门、分灾种的单一分散管理模式和应急体制不再适应现代应急的需要，缺乏综合性、协调性的领导指挥机构导致应急效率低下。

　　突发事件应对法确立新体制

　　在SARS危机的强烈触动下，我国政府随即展开了公共应急体制方面的改革。改革的核心举措，就是在行政系统内部“强干弱枝”，着意打破“条块分割”。

　　首先，将县级以上人民政府而不是政府的各个部门确定为绝大部分突发事件应对的主导机关；其次，提出设立以政府为主体的各级应急指挥机构，从而保证对各种应急力量的综合协调能力；再次，将县级政府确立为应急管理的权责重心，并强调了属地管理为主的原则。

　　这些措施在突发事件应对法中被规定下来，并概括为“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的22字方针。

　　此外，我国政府还提出了突发事件应对中的社会动员原则，并采取了一系列措施来发挥民间力量的作用。这一点，在南方大雪灾和汶川大地震的应对中都取得了明显收效，非政府组织和志愿者个人的力量受到瞩目和赞扬。

　　目前，我国在自然灾害管理方面的基本领导体制是：党政统一领导，部门分工负责，灾害分级管理。就我国灾害的综合管理协调机制而言，目前在国务院统一领导下，中央层面设有国家减灾委员会、国家防汛抗旱总指挥部、国务院抗震救灾指挥部和全国抗灾救灾综合协调办公室等机构，负责灾害管理的协调和组织工作。

　　这些协调机构既为中央灾害管理提供决策服务，也保证了中央灾害管理的决策能够在各个部门得到及时落实。

　　在中央建立规范的协调运行机制的同时，从中央到地方，各级政府都有特定的部门承担灾害管理工作，有关部门各司其职，密切配合，分兵把口，形成了灾害管理的工作网络，相关部门的人员、资金和物资为开展灾害管理工作提供了坚实的保障。

　　法律尚未解决“条外有条”问题

　　“目前最大的困难在于解决‘条外有条’，即党政军的一体化指挥问题。这一问题只有在应对诸如南方大雪灾、汶川大地震一类的特别重大突发事件时才凸显出来。很显然，仅仅凭借政府———即使是中央政府所掌握的应急力量，是无法应对此类突发事件的。事实也已经表明，正是借助于执政党广泛而强大的资源动员能力，加上武装力量的大力支持，才推动了这些事件的顺利解决。但是，如何彻底整合这些强大的应急能力并实现对其统一、高效、迅速的指挥，避免因临时磋商、请示、协调而造成应急响应‘慢半拍’，却是当前的法律尚未解决的一个问题。”林鸿潮说。