？？？？ 推进信息公开五大建议

　　制定公共信息公开法，把所有公共机构信息都纳入应公开范围

　　科学界定信息公开的范围，细化判断标准

　　完善公开机制与程序，使公众能够便捷获取政府信息

　　完善救济渠道，充分发挥公共机构内部解决信息纠纷的作用

　　积极稳妥推进信息公开，使之与经济社会发展进程相适应，保持同步

　　本报记者李立

　　信访制度改革、“三公”经费公开……不少当下社会聚焦的问题，在今秋省部级领导干部加强法治政府建设专题研讨班上，成为案例教学教材，引起学员们的共鸣。

　　从“三公”经费到政府信息公开，经过充分研讨，2011年秋季省部级领导干部加强法治政府建设专题研讨班的学员们一致认为，政府信息公开是公民实现知情权、参与权和监督权的必要条件，是中国特色社会主义民主政治应有的含义。政府信息是一种公共资源，信息公开有利于信息利用的最大化，有利于促进国家科学进步以及经济社会发展。因此，信息公开不仅非常必要，而且应该把所有公共机构信息，都纳入公开范围，而不只是政府信息公开。

　　数据太笼统如雾里看花

　　今年4月，科技部率先公开“三公”经费，截至目前，98个中央部门中，除外交部、国务院港澳办和国务院侨办外，其余部门均已公开本部门的“三公”经费。

　　6月30日，全国人大常委会经表决批准了2010年中央决算。随后，财政部首次公布了中央有关部门“三公”经费总数目:2010年中央行政单位、事业单位和其他单位用财政拨款开支的“三公”经费支出合计94.7亿元，其中出国(境)费17.73亿元，车辆购置及运行费61.69亿元，公务接待费15.28亿元。

　　“只有总数，没有清单，也没有相应说明，对大多数人来说，只能是雾里看花。”在此次省部级领导干部加强法治政府建设专题研讨班上，有学员说。

　　《法制日报》记者了解到，中央部门“三公”经费公开后，社会普遍为之叫好，认为此举是我国迈向阳光政府的重要举措。但是，围绕“三公”经费公开的质疑声也不少。

　　国家行政学院教授杨伟东认为，社会的质疑首先是公开内容惜墨如金，语焉不详。从已公开的情况看，除审计署等部门的“三公”经费公开的较详细外，大多数部门只是简单提供了几组数据，老百姓看不懂，媒体称之“躲猫猫”。

　　一些专家认为，政府部门在公开“三公”经费时，应将各项支出数额、用途、原因一一列出。例如，对因公出国(境)费，应该公开项目名称、出国(境)人数、具体费用的支出等；公务用车购置及运行费，要细化出公车购置、维修、运行等分项费用，公布车辆数、型号、每辆车购置的支出和运营的费用，包括司机人数、公车用途等；对公务招待费，应当明确招待事由、对象、地点、时间等。

　　“三公”经费的可信度也是社会质疑的一个方面。杨伟东说，为什么花怎么多?为什么花这么少?多与少都是问题。如有人怀疑那些“三公”经费项目开支很低的部门，可能是将“三公”经费转移和隐藏到其他支出项目中去了。

　　“这表明，没有经过独立监督和审计的‘三公’经费数据，其真实性和可信性就打折扣，就会受到怀疑。面对这种‘合理怀疑’，最需要的就是建立独立监督机制。”杨伟东说。

　　在杨伟东看来，社会对“三公”经费公开的第三方面质疑在于，简单的“三公”经费公开，导致公众无从评判这些开销是否合理。看数据，各部门高低不等，差距甚大，低的如国家信访局98.25万元，高的如国家税务总局(含国税系统)21.6亿多元。

　　有专家指出，公开“三公”经费，是为了让公众能够监督政府财政支出。看待问题不能单纯看绝对数字，也不能只看人均数，因为各部门的职能、性质和编制等存在很大不同，评价“三公”经费是否合理的标准是绩效，关键是要用尽可能少的钱把该办的事办好。可面对大多笼统的几组数据，公众怎能监督到“七寸”?

　　公开利于信息利用最大化

　　与“三公”经费公开紧密相关的，是政府信息公开问题。

　　省部级领导干部加强法治政府建设专题研讨班的学员认为，政府信息作为一种公共资源，信息公开有利于信息利用的最大化，有利于促进国家科学进步以及经济社会全面发展。因此，信息公开非常必要。

　　据了解，改革开放以来，我国在信息公开方面做了大量工作，尤其是党的十六大以来，采取一系列措施推进信息公开，致力于阳光政府建设，取得了很大成就。特别是政府信息公开条例的颁布实施，把政府信息公开推向新的发展阶段，条例的出台被认为是法治政府建设又一个里程碑。

　　不过，省部级领导干部加强法治政府建设专题研讨班的学员和授课专家认为，当前信息公开尚存4大困难与挑战。

　　专家认为，目前政府信息公开面临的一大挑战是认识上存在误区。

　　据介绍，现在，有的干部并没有认识到政府信息是一种公共资源，将其视为部门所属资料，不把信息公开视为应尽义务；还有的干部对信息公开存有疑虑，认为公开以后不便于管理，会引起社会不稳定，因此对信息公开不积极、不主动。认识上的误区还包括个别群众，借此滥用信息公开权利。

　　《法制日报》记者了解到，制度供给不足是信息公开的第二大挑战:政府信息公开条例是法规，位阶不够，不能覆盖所有公共部门。条例对公开的范围、标准、程序、方式等规定，不够明确具体，操作性不强；配套立法跟不上。根据条例，一些地方出台了地方性法规和规章，但细化的少，照抄的多，多数还是停留在原则规定上，比较抽象；此外，其他的制度也没跟上。信息公开要建立在其他制度都比较完善的基础上，才能收到比较好的效果。

　　据介绍，对于“三公”经费公开，由于缺乏对公开范围、标准的明晰界定，造成各中央单位按照各自的理解公布数据，以致公布出来的数据畸高畸低，统计口径也不一样；其他信息公开也一样，需要在相应制度基础上操作，比如档案制度、保密制度等，一些制度如果没有跟上，单推信息公开的效果不太好。

　　“由于缺乏制度积累，在个案处理上往往随意性大，对同一事项，有的说可以公开，有的说要保密。究竟应该公开还是要保密，应形成制度操作。”杨伟东举例说，2009年10月，李德涛在同一天分别向广州市财政局和上海市财政局递交部门预算公开申请。但不久后却得到了截然不同的答复:上海市财政局以属于“国家秘密”为由拒绝公开；而广州市财政局不仅同意公开，而且随后将114个政府部门的2009年部门预算全部在网上公开。2010年，财政部下发文件，明确各部门为本部门预算公开的主体，具体负责本部门预算的公开，并统一公开基本格式。财政预算公开特别是部门预算公开，取得实质性进展。

　　记者了解到，信息公开范围太窄、保密范围过宽被认为是当前信息公开面临的第三大挑战。有专家认为，目前的信息公开范围只有行政机关，没有党委、人大、司法以及一些社会机构等；在保密范围方面，特别是国家秘密界定宽泛，定密比较随意，不应保密的保密，应该保密的没有保密好。

　　信息公开面临的第四大挑战在于公众获取信息和救济的渠道不是很畅通。目前，一些部门向公众提供信息不及时不全面不充分，相互推诿；公众在获取信息得不到满足时，虽然有渠道救济，但不够简捷高效，寻求救济的成本太高，以致很多人放弃。

　　公共机构信息都应公开

　　如何让信息公开更明白、更彻底?省部级领导干部加强法治政府建设专题研讨班的学员提出以下建议:应制定通用的公开标准、事前审批与事后审计应同时公开、尽快修改财政预算科目、公开数据的统计口径应一致、衡量标准应一致、职责与经费应匹配一致、“三公”公开要问责、加强舆论引导等。

　　《法制日报》记者整理研讨班学员和专家的意见，梳理出推进信息公开的五大建议:

　　第一，制定公共信息公开法，把所有公共机构信息都纳入应公开范围。

　　第二，科学界定信息公开的范围，细化判断标准，对哪些应主动公开，哪些应依申请公开，尽可能清晰具体，可操作；对需要保密的范围，要作出更为严格的限定，完善定密机制。定密不能太随意，要严肃对待，既要把该公开的公开好，也要把该保密的保密好，这已不是宽一点窄一点的问题。

　　第三，完善公开机制与程序，使公众能够便捷获取政府信息。要明确公开方式，特别是依申请公开的信息，是不是要有附加条件限制，需要界定清楚。比如有些是科研需要，有些是商业行为，与向社会公开是两回事，尽管都是公开，但这些行为之间的区别需要界定清楚。

　　第四，完善救济渠道，充分发挥公共机构内部解决信息纠纷的作用，这主要是因为诉讼成本太高。对于一些信息公开纠纷，最好在机构内部解决，像美国就专门设有信息专员进行判断，并做好内部解决与行政复议行政诉讼相衔接。信息公开纠纷不宜过多集中到行政复议和行政诉讼中，即便是复议和诉讼，也应建立比其他案件审理更加简便的程序。

　　第五，积极稳妥推进信息公开，使之与经济社会发展进程相适应，保持同步，不能操之过急，要考虑社会承受力。同时，信息公开应与其他制度相配套，在其他制度不健全的情况下，信息公开不宜单兵突进，推进过快会造成制度间脱节，使好事未必能做好。