我们还要牢记，单单依靠惩戒是不能根治贪污腐败的。我们还需要改革体制，清除腐败滋生的温床。因此我们要特别重视那些有关土地、无线频段牌照、矿藏等稀缺资源的开发方针和步骤，还要重视选举的资助。

　　Sujit Dutta 教授

　　印度国立伊斯兰大学

　　尼尔森·曼德拉和平与冲突解决研究中心

　　由社会活动家安纳·哈扎尔领导的反政治贪污的运动席卷了全印度，这标志着印度的民主与政治改革进入了一个新阶段。这场运动不仅赢得了数百万城市中产阶层的支持，也引起了国际社会的广泛关注，这是一次典型的自律、和平、具有建设性和远大理想的运动，与其他那些激进的暴力活动形成鲜明对比。印度政界对此的反应值得注意：一开始国大党和一些其他人对此持抵触、怀疑甚至是反对态度，但最终，政坛人士都接受了这一来自广大民众的合理要求。

　　安纳·哈扎尔的绝食斗争在持续了12天后终于看到了成果：在印度议会的决议中，公民权利在原则上得到了一致认可；全国各省都将建立监察署（Lokayukta），全体官僚将受到独立的监察（Lokpal）。国会中，一个由各主要政党代表组成的委员会正在起草相关法案，在今年晚些时候的国会冬季会期中，将进行最终的讨论修改以及立法表决。从政治改革和立法改革两方面来看，这都将是印度议会自1950年以来最重要的一次立法行动。当然，过去20年中还通过了另一些基础法案——包括信息权利法、教育权利法、潘查亚特制度法（Panchayati Raj Act）等等，这些也都为今天的政治改革和民主进步打下了基础。

　　这次运动是1970年代以来最重大的一次国民抗议运动。上世纪70年代的那场类似的全国反贪腐运动，是由已故的Jaiprakash Narayan所领导，反对的目标则是当时的总理英迪拉·甘地及其内阁。在那次运动中，数个反对党在人民党旗下联合，最终赢得了1977年的大选。那是国大党自印度独立以后在全国大选中的首次失败，从那以后，两大阵营开始了在印度政治中心的角逐，也就是现在中左的国大党和中右的印度人民党。

　　哈扎尔现年已经74岁，由这位老人所领导的这场运动将把印度政局引向何方，现在还不得而知。最终也许可能会促成新兴政治组织的崛起和政治力量的重整。他自己则坚信需要有这样一个政党——它的管理是透明、负责且有效率的，它能紧密联系人民，倾听人民的需求呼声，并且拥有一个无贪污腐败的运作机制。下一次大选将于2014年举行，这一切很可能在未来的两三年中实现。

　　但以上这些还不会是未来几个月的重点。近期，这场运动的焦点将集中在选举资金的改革、废黜不作为的人民代表、收回官员存于国外的偷逃税款，以及促成议会监察立法这些方面。

　　印度式监察

　　Lokpal的由来

　　印度式监察（Lokpal）的思路于1968年首次被提出，但由于缺乏政治意见上的一致，当时未能形成法律。其基本想法源自于先进民主体系中的反贪调查机构（ombudsman）。通过这一制度，可以监督各级官员和议员，针对他们的贪腐和玩忽职守行为提起诉讼，继而在限定的时间内展开调查，做出裁决，并且及时针对定罪施以标准化的刑罚。如果被告人不服，他也拥有上诉的权利，并且通过法庭进行最终判决。

　　近年来，安纳·哈扎尔一直在呼吁建立起一个透明、负责、无贪腐的国家统治体系，终于在2010年让“推动建设Lokpal”演化成为一场全国性的运动。他去年的绝食斗争激励了这场运动，促成了为期数月的与政府有关Lokpal草案的谈判。但最终谈判破裂了。今年年初，由国大党领导的联合进步联盟（UPA）政府提出了他们自己的Lokpal方案：

　　它把总理、法院系统、议会领导以及低级官员（因为人数太多的缘故）这几类人都划出了监管范围。它允许Lokpal不经特许即可审查工会领导以及中高级官员（A级及以上）。依它的规划，Lokpal由一位主席和8位委员组成，其中4人来自法院系统，可以是最高法院的前任或现任法官，也可以是高等法院的主法官。建立各省的Lokpal却没有在这份提案中涉及，因为中央政府不可干涉地方权力，各省需要设立自己的监察机构。中央的Lokpal将拥有自己的起诉和调查机关。

　　运动初期，对立的双方各执一词，政府方面以行政管理和法律条文为托辞，而哈扎尔的团队则一直坚持在今年8月16日绝食时所提出的要求——通过“人民监察法案（Jana Lokpal）”。但最后双方都做出了一定程度的妥协，在财政部长Pranab Mukherjee的调解下，通过政府新任谈判小组与哈扎尔的直接接触，谈判终于取得了突破。

　　双方同意，接下来要一致促成一个强大而且高效的Lokpal。这需要议会就一些实质问题展开讨论，例如，这样的一个超级机构的建设过程公正和公平的保证等等，这些都是人民监察草案未能具体涉及的。前几次的反贪腐运动，例如前文提到过的上世纪70年代中期的反腐运动和80年代末期的反腐运动，那时斗争的矛头更多地指向国大党政府，它们的主要目标是政权更迭，结果都是把印度人民党推上了执政宝座。而现在的这第三场反贪运动之后，是“印度不会再像以前那样”，还是贪污腐败的问题自此就被遗忘？我们尚不能知晓。

　　哈扎尔提出的斗争目标以及他在全国受到的广泛支持，这些现象引起了现任政府、各政党以及国会的关注。在像印度这么大的一个民主国家里，很少有什么个人或其团队的主张能成为如此高亮的焦点，也很少能够成为全国性的事件，在宪政和立法程序中被如此地强调。哈扎尔无疑是这一切的催化剂。一个绝食的哈扎尔立在那里，就使得联合进步联盟无法再拖延谈判。他们难道不应该牢记这一课么？因为这恰恰是一个“人民选举”的政府。民主不应仅仅局限于表面的选举制度，更重要的是民选出的代表如何为自己的人民服务。哈扎尔获得了如此广泛的公众支持，这传递了一个信号——人民对于这些充斥着腐败的官僚机构是多么的愤恨。是该觉醒的时候了。立法和机制改革的确需要时间，但这绝不该是“不作为”的借口。

　　“人民监察法案”的硬伤

　　虽然哈扎尔领导的这次运动，把斗争焦点集中到了这个被数届政府相继忽视的贪腐问题，但他们提出的“人民监察法案”也并非完美。

　　如果可以把政府的提案作为最低纲领——看起来它只设立了一个软弱无权的反贪调查机构——那么“人民监察”则可能因为包罗范围太大，以至于可能超出它自身的能力而倒下——为了整治官僚腐败，它却又不得不再设立一个庞大的官僚机构来监督每一位官员。

　　可谁又来监管Lokpal呢？应该是最高法院——它可以辖定高等法院于Lokpal职权之外。“人民知情权全国宣传运动”(NCPRI) 建议加强《司法规范和责任法案》（The Judicial Standards and Accountability Bill），从而加强对法律体系贪腐的治理。但治本的方法应该是设立国家司法委员会（National Judicial Commission，NJC），它还将监管法官的任命。

　　如果法官的质量在他们进入高等法院的时候就得以被保证，那么就可以从整体上保证治理贪腐的效果。为保证考察法律问题时的深度和广度，NJC内应维持法律体系内外委员人数上的平衡。NJC的建立可能需要以修正宪法为基础，但现政府完全有能力承诺在一年的时间内推动完成修宪。

　　对于公共服务层面的贪腐，NCPRI提出了全面建议。一个强化的中央监察委员会（Central Vigilance Commission，CVC）可以来负责监督A级以下的公务员。在省一级上，则应任命省级监察机构来监控贪腐。虽然当任总理原则上应该受到Lokpal监督，但也应该设立严格的保护措施以保证他履行其政府职责时不受骚扰。证据的确凿性和调查的彻底性必须得到最高法院法官的一致认可。Lokpal的职责不可被其他方面代理。国家安全问题不应在Lokpal的辖权之内。

　　必须要有一个强力的法案来保护检举者，还有必要设立一个负责处理申诉和平反的委员会。最后我们还要牢记，单单依靠惩戒是不能根治贪污腐败的。我们还需要改革体制，清除腐败滋生的温床。因此我们要特别重视那些有关土地、无线频段牌照、矿藏等稀缺资源的开发方针和步骤，还要重视选举的资助。畸形的土地市场中不可避免地要产生土地黑帮大亨。过高的印花税则会刺激财产价值的故意低估，继而衍生黑色经济。在印度，一名议会下院候选人四百万卢比的法定选举开销上限，显然过低，这个不切实际的限定值迫使候选人们想尽办法来逃避，腐败继而滋生。

　　现在，政府和哈扎尔团队这两方面必须从争端走向合作。在确立了整体框架之后，在Lokpal法案细节上的分歧，不应该再引起政府、议会、社团等层面上谈判的僵局或破裂。制定法律是一项繁重而复杂的任务，尤其对于这样一项堪当印度民主体制基石的法案。不经过详细深入的研讨，目前没有人能够断言和概括一个反贪调查专员的职责和权利。大家都认为，政府方案的Lokpal太软弱，而哈扎尔版本的Lokpal又过于严苛。双方都需要一定的弹性才能找到平衡点。

　　拉近政民关系

　　是印度民主改革的目标

　　无论对于印度还是其他国家，腐败都不是一个新概念。印度古代就曾经有一本针对国家统治的论著，名为Arthasastra，其作者Kautilya针对他那个时代官员的一些评论，至今看起来也有一定意义：“单凭舌尖一滴尝出是蜜还是毒是不可能的，不让政府的某个官吏吞掉国王的一点点收入，也不可能。”但随着近年来印度的开放和经济的自由化，对这句话的含义也有了新的理解。

　　在过去的20年里，印度在经济发展和社会改革上获得了很大的进展。改革并不意味着放弃宪法中所规定的国家对穷人的义务责任。社会福利的保障必须与改革同行。可是，随着印度财政越来越富有，公众生活中的腐败现象也越来越多。其中很多都源自于可以颁发执照和签署政府合同的权力部门，这些最终都会演化为佣金和报酬。尤其是在像土地发展、房地产、矿山合约以及电信等这些涉及巨额投资和基金运作的领域里。腐败无处不在——公众视野中几乎每天都会冒出令人诧异的案件（英联邦运动会、2G频谱、南印度Karnataka省Bellary区的非法开采等等），大家对此感到愤怒和失落，这也就是反贪腐运动得到如此广泛支持的原因。腐败层面如此深广，它已经不可否认地影响到了国家的发展大局。虽然贪腐巨案已经非常引人注目，但更应该引起担忧的情况，是广大民众每日都在挣扎努力着为保障自己的基本生活不受这样那样的腐败所破坏。

　　在印度，抗议、和平示威和意见分歧已经司空见惯。多元化是必需的，这也是印度民主克服了种种问题，到如今能够如此繁荣的原因。通常制定法案是官僚机构的任务，但这次的立法委员会中，除了五位部长以外，我们还有来自于民间的委员。各国都有自己的国情，在印度，政府与民众之间的互动从未停息。在经济高度发达的今天，这两者的关系更显得重要。为了改进治理，加强议会体系建设以及巩固司法权力，政府需要倾听各方面的建议，特别是来自于草根阶层的呼声。

　　在过去的几年里，执政的联合进步联盟对来自大众阶层的有关改进行政和政治系统的要求做出了一些响应。《司法规范和责任法案》已经通过了议会常委会的审查。正处于审核过程的其他法令还包括：公共采购法案、反洗钱法令修正案、检举保护法、统一标志管理法案、电子服务交付法案、防止外国公司贿赂法案、选举改革修正法案。这些都是反贪腐措施中的组成部分。我们对于Lokpal的展望和要求，必须要站在这些事实基础上。

　　印度正在面临着前所未有的体制改革，而这会在未来的几年里让印度公共政策的制定和实施变得更加透明，会带来一个更负责任的政治和行政体系，会进一步改善政府与民众之间的关系。

　　这对印度是一个历史性的时刻。但如果没有政府与民众之间的互相信任，什么也无法完成。国家的明天不能寄托于一个失信于民的政府，必须通过民主制度的改革与建设来拉近民众与政府之间的关系，这样国家的发展才能令全民获益，令世界获益。如果真能如此，这将是安纳·哈扎尔开创性的功劳。（白澜 译）

　　哈扎尔坚信需要有这样一个政党——它的管理是透明、负责且有效率的，它能紧密联系人民，倾听人民的需求呼声，并且拥有一个无贪污腐败的运作机制。