吴芳 詹勇

　　土地是最宝贵的自然资源与生产资料。现行土地管理法第五十八条规定了五种收回国有土地使用权的情形，前两项规定中允许基于公共利益而提前收回土地使用权。在土地管理法修订之际，厘清第五十八条之内涵，具有重要意义。

　　近代宪法扬弃了财产权的绝对性，确立了财产权的内在界限以及公共利益对财产权的制约，财产权的保障与限制，抑或私利与公益的平衡，就成为法治的应有之义。作为实现公共利益的一种手段，所谓“征收”即指基于公益而对个人财产权予以极大限制甚至剥夺。从这一意义而言，土地管理法第五十八条规定的前两项收回土地使用权情形即为征收性质。

　　收回土地使用权在我国不同时期的法规中早有规定。譬如1990年城镇国有土地使用权出让和转让暂行规定条例第四十二条，1995年城市房地产管理法第十九条，2007年物权法第一百四十八条等，而征收土地使用权在我国立法中一直处于欠缺明确规定的状态。

　　在我国土地公有制背景下，土地使用权作为土地市场中交易中的权利载体，已成为宪法保障的基本权——财产权中一项重要权利，不能轻易、简单地剥夺该项基本权利，必须依法进行。同为权利因公共利益而征收，农村集体土地的征收在土地管理法、物权法中均有明文规定，国有土地上房屋的征收则有2011年国有土地上房屋征收与补偿条例的专门规定，相比之下，土地使用权的征收不能处于“无法可依”的状态。最为理想的做法，是建立统一的征收制度，使征收对象从农村集体土地、国有土地上的房屋，扩展到土地使用权。

　　在统一的征收制度中，公共利益是征收行为启动的前提和基础。一般将公共利益理解为“公共性目的”，但这一法律概念具有高度的抽象性及其内容的不确定性，有可能因“公共性目的”弹性解释导致征收制度的滥用，而宽泛地解释公共利益也往往成为公权侵害私权的借口。公共利益内涵抽象、外延宽泛，世界各国对公共利益的理解和解释在范围宽窄及标准设定上均存在差异，我国《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条对公共利益的专门界定，在公共利益具体化方面作出了有益尝试。

　　因而，构建统一的征收制度的重心应在“征收程序及征收补偿”上。征收程序若能保障财产权人的广泛参与和最大限度的话语权，不仅有利于“公共性目的”的甄别，也有利于征收补偿的公正。征收补偿若能做到数额公平合理、内容细致科学、发放公开透明，不仅有利于征收制度激励与约束功能的发挥，也有利于社会的和谐稳定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》已在完善征收程序与征收补偿方向上前进了一大步，但仍处于行进之中。

　　(作者单位:西南政法大学、四川省人民检察院成都铁路运输分院)