□本报记者蒋安杰整理

　　1989年颁布的现行《行政诉讼法》是我国民主与法治建设的重要里程碑，对推动我国法治政府建设和保护公民权益发挥了重要作用。然而，经过二十多年的发展，我国经济社会发生了巨大变化，公众对法治的需求不断提高，现行行政诉讼制度显然已无法适应形势发展需要。因此，修改《行政诉讼法》、改革行政诉讼制度，成为各方共同的呼声。为发挥行政法学界在修改《行政诉讼法》中的作用，更好地完善我国行政诉讼制度，中国政法大学终身教授、中国法学会行政法学会会长应松年教授于2011年9月组织全国部分高校学者成立《行政诉讼法》修改课题组，对改革和完善我国行政诉讼制度展开全面和系统探讨，提出了改革建议和改革方案。

　　课题组认为，修改《行政诉讼法》应当在总结二十多年来行政审判的经验和教训基础上，致力于提升行政诉讼在保护公民权益和根本性解决行政争议方面的作用，扩大受案范围，充分保护公民、组织的诉权，简化被告的确定规则，设置特别程序，引入行政公益诉讼，充分判决形式等，以保证行政诉讼能良好运作。

　　本报法学院专刊继2月29日推出“聚焦《行政复议法》修改改革完善行政复议制度”专版报道后，今日又推出行政诉讼法修改专版，敬请读者关注。

　　□杨伟东(国家行政学院法学部教授、博士生导师)

　　目前，行政诉讼法的改革已提到议事日程，但各方对如何修改行政诉讼法的意见并不尽相同，而关涉各方修改方案区别关键的基点正在于行政诉讼的目的。行政诉讼的目的是构建行政诉讼制度的基点，不仅关系到行政诉讼制度的具体安排，更关系到行政诉讼制度的运转和实际成效。

　　在现行《行政诉讼法》制定之时，围绕行政诉讼目的的确定就曾产生过争议。然而，事实证明，《行政诉讼法》第1条对行政诉讼目的的确定引发了更多的争议，其中不乏激烈的批评。之所以如此，直接原因在于现行《行政诉讼法》将维护行政机关依法行使行政职权列为行政诉讼的目的之一。仔细分析可以发现，这一有点离奇的目的能载入《行政诉讼法》，既有主观认识的误区，也是彼时现实使然。在行政诉讼中，被诉行政行为经过法院审查后，合法的不支持原告的请求，固然表现为被告行政机关没有败诉，但这只是诉讼结果的客观反映，并不能改变行政诉讼的宗旨，不能把行为或制度的目的与行为或制度产生的附随效果混为一谈。当然，不可否认，这一认识与其时行政权强大和行政强制执行制度不健全等有关。

　　可以预见，维护行政权力的目的会在未来的行政诉讼法中消失，这已是理论界的共识，相关的行政诉讼法修改建议稿均删除了原有规定。不过，这并不意味着有关行政诉讼目的的论争在行政诉讼法修改中不再会出现。事实上，目前对行政诉讼目的的深层争议，集中于监督行政机关与保护公民权益两者的关系处理之上。

　　表面上看，将监督行政机关与保护公民权益并置为行政诉讼目的似乎没有问题。监督行政机关可以达成保护公民权益，而保护公民权益正需要将行政机关置于强有力监督之下。就一般意义上分析，这一论证很合理、很完美。然而，深入分析就可以发现，两者之间存在着微妙而深刻的差异，并因此会给行政诉讼安排带来重大的不同。监督行政机关着眼于促进行政的正当、合法、有序的运转，致力于营造客观的良好的行政秩序，因此行政诉讼的安排必然聚集于对行政行为合法与违法的判定。相反，保护公民权益的立意在于保护个体的权益，而不是客观的行政秩序，相应的行政诉讼的安排主要围绕着当事人的权利是否受到侵犯以及如何予以救济。

　　我国现行行政诉讼制度的整体安排试图融合上述双重目的之间的差异，以达到既保护公民权益又监督行政机关的最大效果。然而，这一美好理想先是在落实到具体安排时出现了偏差。现行行政诉讼制度完全以行政行为为中心而不是当事人的权利保护为基点的制度设计，尽管可以通过撤销甚至变更行政行为达到保护公民权益的效果，但无法涵盖所有情形。同时，行政诉讼制度的具体运转面临的困境放大了二者冲突，从而导致行政诉讼保护公民权益的不力。因而，行政诉讼法修改，首要目标的是强化保护公民权益的目的。

　　一是立法在对行政诉讼目的的规定上应将保护公民权益列为首要目的甚至唯一目的，监督行政机关只能作为行政诉讼的次要目的，甚至可以只将其作为行政诉讼的附随效果，从而把两者之间的潜在冲突最小化。

　　二是弱化行政行为在行政诉讼中地位。现行行政诉讼制度完全把行政行为作为行政诉讼安排的中心，导致对公民、组织诉讼请求关注不够。事实上，并非所有的行政诉讼都需要围绕行政行为展开，在不少情况下审理行政行为并对其是否合法与否作出判定对保护公民、组织权益无所助益。为致力于根本性解决争议，一些案件完全可以从公民、组织与行政机关之间的原始争议开始审理，在最终裁判时对行政行为的合法性作为判断即可。

　　三是适当增加判决形式。目前的判决形式较为单一，无法适应保护公民、组织权益的需要，也跟不上行政诉讼审判实践需要。可以扩大变更判断的适用范围，增设禁令判决，加大履行判决中法院的干预度。

　　行诉受案范围的局限性及扩展

　　□方世荣(中南财经政法大学教授、博士生导师)

　　《行政诉讼法》对保障公民、法人或其他组织的合法权益、监督行政机关依法行政、推进我国法治建设进程起了极重要的作用。但随着时代的发展，这部法律在实践中所反映的问题也逐步显现，如其中受案范围的规定明显过于窄小，需要认真总结反思。

　　我国行政诉讼现行受案范围的基本规定是：《行政诉讼法》第2条首先以肯定式的概括确立了总体范围，即“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”该条划定的受案范围重要边界为：案件的原告是公民、法人或者其他组织，其认为自己的合法权益受到侵犯而起诉；案件的被告是行政机关(包括法律、法规授权的组织，下同)，必须是针对行政机关具体行政行为的侵犯而提起。然后，《行政诉讼法》以第11条作出了对九类侵犯人身权、财产权案件可受案的肯定式列举，再以第12条作出了国家行为、抽象行政行为、内部行政行为和行政终局行为等四类不予受理事项的否定列举，从而使第2条的总体规定具体化。但这些规定存在一些缺陷，主要表现为：

　　第一，受案范围在确定方式上形成了漏洞。将肯定式概括、肯定式列举和否定式列举结合起来使用，使应受理的案件与不应受理的事项虽各自有了具体划分，但两者的边界却不能紧密对接，形成了一些法律未能调整的、既不属明确应受理又不属明确不应受理的空白。对空白处出现的行政案件，法院受理时往往受制于无明确的受案法律依据，只能将其推出受案范围之外。这实际上缩小了行政诉讼的受案范围，不能全面、充分地发挥对公民一方的司法救济作用。

　　第二，对合法权益的保护范围过窄。《行政诉讼法》第2条虽规定公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其“合法权益”有权起诉，但第11条所列举的案件却只限于是“人身权、财产权(包括经营自主权)”受侵害的案件。这产生了两个问题：在立法技术上，第11条与第2条的规定不完全一致，第11条所列举的人身权、财产权案件实际上限制了第2条规定的“合法权益”所具有的广泛内涵；《行政诉讼法》当时立法的指导思想只注重了对人身权、财产权的保护，而合法权益中除了人身权和财产权外，还应包括政治权利和自由、劳动权、休息权、受教育权等等各种权益。同时，随着时代的发展和社会进步，公民等一方获得的许多新型权利如了解权、参与权、表达权、平等发展权、环境权等都属于合法权益的范围。可见现行受案范围对合法权益的保护还很不全面，也不适应我国目前的现状。

　　第三，受案范围所针对的被诉行政行为极其有限。目前的受案范围只受理了一部分针对行政机关外部具体行政行为起诉的案件，而将抽象行政行为、内部具体行政行为和许多其他职权职责行为(如行政指导、行政合同等)都排除在受案范围之外。这就会使这类行为违法并造成合法权益侵害后不能得到司法审查的监督。

　　针对上述不足，行政诉讼受案范围需要加以修改扩展：一是在确定受案范围的方式上，应以概括方式对受案范围作总体规定后，只需要将不受案的事项明确列举出来进行限制，其他的则全部属于应当受案的范围，这就最大限度地拓展了可诉案件的容量，也能避免发生情况不明的空白地带。二是将行政诉讼受理的案件从仅涉及人身权、财产权的案件扩大到保护公民一方各种合法权益的案件。三是根据可能，突破现行受案范围只针对一部分对外具体行政行为的限制，将一些特别需要监督、规范的抽象行政行为(如规章以下的各种规范性文件)、涉及公务员的基本公民权利的内部具体行政行为(如初任公务员的考试录用决定、解聘、辞退、开除公务员身份的决定等)以及其他一些行政职权职责行为(如行政指导、行政合同等)都纳入行政诉讼的受案范围。

　　行诉参加人制度的修改完善

　　□杨小军(国家行政学院法学部教授、博士生导师)

　　行政诉讼诉讼参加人制度修改的主要精神是更加方便原告提起行政诉讼，切实维护原告诉权，理顺行政诉讼与行政复议的关系。因此，主要应作如下三点修改完善：

　　一是应将法律上利害关系作为了原告资格的根本条件。利害关系一直就是行政诉讼这类“主观权利”诉讼的原告资格标准，在理论上人们没有分歧，行政诉讼实践也是如此运作的，但法律上却一直未予明确。这是一个缺陷。《行政诉讼法》的修改，应弥补这一缺陷，直接、明确地将利害关系规定出来。同时，应明确容易产生歧义情形的原告资格，引导正确适用法律。这主要包括被诉行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的，与被诉的行政复议决定有法律上利害关系或者在复议程序中被追加为第三人的，与撤销或者变更行政行为有法律上利害关系的，与其他行政行为有法律上利害关系的。用这种方式规定有两个作用：其一，法律上利害关系被明确规定出来；其二，举例引导，又不作范围限制。

　　二是放宽对被告资格的严格限制。现行法律和诉讼实践形成的被告资格，比较复杂和严格。一般来说，需要三个主体标准合一才能确定正确的被告，即权力主体、行为主体和责任主体。但在立法规定和行政机构实践中，这三个主体时常是不统一、不一致的。例如，一个临时机构作出行政行为，虽然在理论上和法律上，该临时机构不能以自己的名义直接对外，但实践中却不乏这种情形。又例如，《城乡规划法》规定区、县政府可以“责成”相关部门和机构拆除违法建设。实践中，对“责成”的涵义很多地方和部门理解不一，其结果是有的地方和部门将政府作为被告，有的地方将部门、机构作为被告。更为复杂的是，各个地方政府“责成”的方式不尽一致。有的是每一次拆除违法建设都要办理“责成”批件，有的是一次性“打包”分配给相关的部门、机构，政府不再负责每一次的违法建设的拆除。如此不一和复杂的体制、方法，不仅“老百姓”经常弄不明确，就连法院和专家们也时常争论不休。

　　我们认为，在本质上行政诉讼被告具有代表性质，既没有必要也不应当设计成过于严格和复杂的“迷宫”制度，应当更加简便易行，便于操作。基于这一基本考虑，我们认为应将行为者标准和政府标准作为确定被告资格的标准。即公民、法人或者其他组织直接向法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关或者机构是被告。这个规定确立的就是“谁行为谁当被告”的标准。无论这个作出行政行为主体是行政机关还是各式各样的机构等，都可以作行政诉讼的被告。除此之外，应规定在无法确定上述被告时，行为者的同级政府可以作为行政诉讼的被告。这样，从制度和实践上解决了“告谁”的问题。从理论上讲，机关、机构都是政府的机关和政府的机构，机关和机构的所有行政行为，同级政府都有权代表和监督。因此，让同级政府作“兜底”被告，不仅具有正当性，而且也很好地解决了行政诉讼确定被告难的实际问题。

　　三是所有经过行政复议的案件复议机关都不再作行政诉讼的被告，而由原行政行为机关作被告。这个制度改变的主要理由是人们对行政复议性质认识的改变，认为行政复议主要还是司法裁决性质的救济制度，复议机关不是行政争议的一方当事人。当事人之间的争议，不能把解决争议的复议机关也带进来。这样的修改与正在研究修改的行政复议法考虑也一致。这个制度的变化是直接解决当事人实质争议的考虑，尽量在制度设置上避免和减少“诉讼游戏”的成份。经过行政诉讼解决当事人之间实质纠纷后，法院一并处理行政复议决定行为及其效力，真正做到“讼了事了”的效果。

　　完善行诉审理与裁判制度

　　□邹荣(华东政法大学教授)

　　行政诉讼审理和裁判制度的完善涉及许多问题，我们认为有两项制度对行政诉讼审理和裁判制度的完善十分重要。一方面，要增加一个制度，即建立行政诉讼调解制度，促进公民、法人或其他组织与行政机关的和解；另一方面，要反转一个制度，即将诉讼不停止原则反转为诉讼停止执行原则。

　　行政诉讼是一种诉讼制度，不管这一制度建立的最终目的是什么，都不应当脱离诉讼活动的基本功能，即解决行政争议。而争议的解决，并不一定需要法院通过判决的方式实现。在现行《行政诉讼法》制定时，考虑到行政诉讼是由行政机关的行政行为引起的争议而引发，而行政行为是行政机关行使法定职权或者履行法定职责所实施的，法律规定的行政职权或者职责，行政机关不能随意处分，这样，以平等协商、互谅互让为特征的调解在行政诉讼中就无法运用，因此，明确规定行政诉讼不适用调解。事实上，这种认识过多地考虑了行政行为受法律拘束的一面，没有充分认识到，在很多情况下，法律授予了行政机关根据实际情况灵活机变的权力，这就是所谓裁量权。认真观察行政行为，法律对其实施的条件、强度等在很多情况下都允许进行选择。行政争议往往是由于公民、法人或者其他组织对行政行为的强度有异议而引起，如果在诉讼中，通过人民法院的疏导，行政机关在法定裁量范围内，对行政行为的强度等进行调整，得到了原告的认同，从而化解了争议，这种解决争议的方式值得提倡。

　　在司法实践中，调解实际上已经被广泛运用。法院在行政诉讼中，经常会在原、被告之间进行斡旋、疏导，促进双方沟通、协商。如果双方就如何解决争议达成一致的，往往采用原告撤诉的方式结案。通过这种方法审结的案件在实践中占有相当大的比例，对争议解决的效果往往要好于以判决方式结案。当然，由于现行《行政诉讼法》明确规定不能调解，这种方法实际上带有某些灰色色彩，也会遇到一些难以解决的问题，比如原、被告之间所达成协议的法律效力问题，如果一方反悔或者不实际履行各自的承诺，就会难以处理。既然调解的方法处理行政争议效果较好，实践中已经在广泛运用，而且在理论上也有充分的根据，就应当在制度上肯定这一做法，同时解决存在的问题。基于以上考虑，修改《行政诉讼法》时应当确立调解制度。

　　当然，调解只能在不超出行政机关职权范围的情况下进行，行政行为毕竟涉及到公共利益、公共秩序，有时还会涉及到第三人的权益，调解不能损害公共利益或者其他人的合法权益。因此，应当规定如果案件涉及第三人权益的，调解时应当通知第三人到场；如果案外人认为调解协议违法损害其合法权益的，可以申请人民法院对调解协议进行复查。

　　现行《行政诉讼法》制定时，考虑到行政行为的连续性、权威性，规定起诉不停止被诉行政行为的执行，有特殊情况的才停止执行。司法实践的大量案件证明，这样做不利于公民、法人或其他组织合法权益的保护。尽管可以以国家赔偿作为不停止执行引起损害后果的补救，但这一方面增加了原告维护自己合法权益的负担，同时国家也付出了赔偿的代价。因此，着眼于更好体现保护公民、法人或者其他组织合法权益的目的，在原告起诉后为预防被诉行政行为继续造成损害，应当停止被诉行政行为的执行。

　　有人担心，停止被诉行政行为的执行，可能使公共利益、公共秩序遭受损失。这实际是一种多虑，法律、法规在规定行政机关职权时，往往同时规定了行政机关可以采取强制措施，防止违法行为继续进行、预防和制止危害结果发生或者扩大。因此，行政机关认为有必要时，完全可以采取强制措施来防止这种情况的出现。另外，可以规定在行政机关提出申请不停止执行的情况下，经过法院审查，对符合条件的，裁定停止执行。这样，可以达到既充分保护公民、法人或者其他组织的合法权益，同时又不危害行政管理秩序的目的。

　　完善行政赔偿和补偿

　　□董皞(广州大学副校长、教授)

　　现行《行政诉讼法》在制定时包括行政赔偿在内的国家赔偿制度在我国尚未建立，因此《行政诉讼法》以“侵权赔偿责任”为名列专章对行政赔偿作出规定，其中不少内容为实体规定。1994年《国家赔偿法》颁布并于2010年修订，行政赔偿制度有了重大发展。

　　《行政诉讼法》的修改遇到的重要问题是要不要继续保留有关行政赔偿的规定。有意见认为，《国家赔偿法》已经对行政赔偿的实体和程序问题作了一些规定，《行政诉讼法》再行规定没有必要。我们认为，《国家赔偿法》在赔偿程序方面比较注重对行政程序的赔偿予以规范，而对诉讼程序的赔偿只做了粗略的规定。而且，《国家赔偿法》所确定的赔偿原则和范围也有予以修改的必要。同时，由于有关行政补偿的实体和程序规定非常缺乏，《行政诉讼法》应将行政补偿纳入其中。

　　不过，为契合行政诉讼的安排，修改后的行政诉讼法应将相关章名改为“行政赔偿补偿诉讼”，将原来侧重行政赔偿责任的实体性规定回归到行政赔偿补偿诉讼的程序性规定。鉴于行政赔偿补偿诉讼与一般行政诉讼有所区别，有关行政赔偿补偿诉讼的规定可以侧重于对行政赔偿补偿特别之处的规定。具体而言，有关行政赔偿补偿规定应包含以下内容：

　　一是扩大行政赔偿范围，将归责原则确定为“不法行政行为”、“不尽职责行为”和“迟延履行行为”，这较“违法行政行为”的责任范围有所扩大。“不法行政行为”能涵盖行政机关或者其工作人员虽未违法但有过错或者行政行为显失公正情形的损害赔偿，加之本章规定还要适用于行政补偿诉讼，因此不宜使用“违法”的提法；“不尽职责行为”既可以包括行政机关不作为，也可以包括行政机关行和使公共管理职能的组织不履行管理公共设施义务造成损害的行为，有利于制约行政机关及其工作人员的无依据执法、和惰性执法的问题。现行立法规定的赔偿范围只有“人身权、财产权”，范围太窄，建议稿摒弃“人身权、财产权”的提法，笼统采用“权益”的提法，以期扩大赔偿范围。

　　二是修正行政赔偿标准，除应明确精神损害的金钱赔偿和间接损害赔偿外，还应规定法院有权判决行政机关承担惩罚性赔偿责任，即行政机关或者其工作人员因故意或者重大过失造成损失要负惩罚性赔偿责任，从而为当事人提供有力的救济和保护，同时籍此更有力地遏制行政机关滥用职权的行为。

　　三是明确行政补偿标准和程序。在充分给当事人补偿的原则要求之下，应应根据不同领域的特点确定不同的补偿标准。同时，应明确补偿的主体和程序。

　　建立行政公益诉讼制度

　　□胡卫列(国家检察官学院院长)

　　现有《行政诉讼法》并未建立公益诉讼制度，不过近年来建立行政公益诉讼制度已形成了共识。不过，如何建立行政公益诉讼则存在不同认识。考虑到行政公益诉讼在我国发展有渐进的过程，《行政诉讼法》建立的行政公益诉讼制度应作如下安排。

　　对行政公益诉讼范围争议较大，我们认为应采用列举加兜底的方式。其中，应明确列举的事项有：导致自然环境和自然资源遭到破坏的行为；导致违法出让、转让国有资产，或者非法侵占、毁坏公共财产的行为；导致食品、药品等公共卫生、公共安全受到危害，致使社会公众的人身权、财产权遭受到严重威胁的行为；导致行政相对人违法受益的行为；导致或者加剧垄断，干扰社会经济秩序的行为。这些事项主要是行政行为违法损害重大公共利益、又没有适格原告、现实需求也较为迫切的几类案件。

　　对于提起公益诉讼的主体，争议焦点集中在普通公民与检察院关系处理之上。我们认为，考虑到赋予公民个人行政公益诉讼可能造成滥诉等不良后果，而如果由检察机关独享公益诉讼提出权，则有可能出现检察机关不积极回应公民的诉讼申请或难以完全承受大量的案件压力等情况，故可以考虑由公民、法人或者其他组织申请检察机关提起行政公益诉讼为基本形式，同时可以赋予消费者权益保护、自然资源和环境保护等特定的公益社团可以依照法律、法规规定提起特定行政公诉的权利。

　　关于行政公益诉讼的程序，应概括提起主体的不同性质在程序安排有所区别。不过，需要特别指出的是，为节约司法资源，体现对行政自我纠错的尊重，同时非诉讼机制有助于促进社会和谐，应确立诉讼前置程序，即先由检察机关向相关行政机关发出检察建议。只有在检察建议不足以阻止违法行为的情况下，检察机关才能提起公诉。

　　此外，考虑到行政诉讼是一个程序繁琐、期间较长的过程，为避免违法行政行为的进一步实施可能给国家和社会公共利益带来的无法挽回的重大损失，借鉴我国知识产权保护领域的临时禁令制度，应建立行政公益诉讼诉前临时禁令制度。