刘晓莹

　　清雍正朝有两项创制，一是摊丁入亩，二是火耗归公。前者是收税方式的改进，而后者则是关于地方财政收入使用的改革。

　　清顺治朝摄政王多尔衮攻克燕京后，以永不加赋为定制，有清一代皆依此祖训，宁可卖官鬻爵，也绝不擅增赋税。但虽然不加赋税，却有“火耗”一项。

　　康熙朝，火耗系地方私征，其使用也由地方做主，朝廷没有限制，这就相当于毫无监管的“小金库”。康熙六十一年，陕西督抚以亏空无法填补，奏请以旧有火耗之名加征少许，专为填亏空之用，康熙认为火耗一项是私事，而“定例私派之罪甚重”，明谕不许其加添。康熙在决策此事的时候，只征求了个别人的意见，而且其不许的理由，是“加派之名，朕岂受乎”，更多的是害怕坏了自己明君的名声，但对火耗这一“小金库”的态度，却是默许放任的。

　　到了雍正二年，山西布政使再次提出火耗一事，并提出将所得耗银，提解司库，除支应公费、留补亏空外，给官吏发养廉。雍正下谕让“总理事务王大臣、九卿詹事科道，平心静气，秉公持正会议”，一番议论之后，众大臣形成了结论，然而雍正却并不同意多数人的意见。在圣旨中，他详细论述了自己的见解:首先，俸薄不能无火耗，而火耗不可不使公开。不公开则是州县存火耗以养上司，而公开则是上司拨火耗以养州县。其次，火耗要定下额度，公开透明，且随征随解，以防额外加征。最后，不提倡在一省试行，也不令他省必行，“各省能行，听其举行;不行者，亦不必勉强”。从雍正的旨意可以看出，他是一个善于独立思考的人，在不同意大多数人意见的时候，能坚持己见，更难得的是，对于创制，他更多地是从操作层面上来考虑，一旦施行，是否可控?如何能趋利避害?甚至连推行方式也考虑到了。这反映了其慎之又慎的态度，以此将对这种不十分有把握的制度的选择权和评价权交给了地方官员，至雍正五年，各省都各自定下耗羡定额，火耗归公终成定制。

　　到了乾隆朝，火耗归公再次受到质疑。火耗专用于外官之养廉，朝内大臣多言其不便，乾隆也顾虑这终究是一种变相加赋，于是开展了一项专项调研。对于调研的缘由与调研方法，乾隆在圣旨中说:“朕御极以来，颇有言其不便者，是以留心体察，并于今年廷试，以此策问诸生，诸生敷衍成文，无当实事，于是降旨询问九卿、翰林、科道并各省督抚。”可见，调研火耗一事是缘于朝臣的意见，他所用的方法一是“留心体察”，即观察思索;二是廷试问策，即今天的组织征文;三是官员讨论，即今天的征求意见。但调研结果相当令他失望。他本是因疑惑而进行调研，史上既有康熙不准加添火耗的明谕，也有雍正准许火耗归公的成例，该宗哪个祖宗之法?这是他只靠观察思索不能决定的;而参加廷试的士子，对火耗一事知之甚少，因而“无所敷陈”;而一些官员对乾隆的问卷，也竟然答非所问，借题发挥，甚至提议开捐、铸币，大大惹火乾隆，下旨称“再有节外生枝悖理伤道者，必从重治罪以为妄言之戒”，这才将话题扯回到火耗归公之存废这一主题上来。

　　整个调研历经半年以上，赞成与反对意见都有，但赞成意见占多数，于是由大学士等归纳内外诸臣的意见，得出“耗羡归公，法制尽善，不可复更，众议佥同”的结论。乾隆遂颁谕旨从众议，保留火耗，并加强对火耗征收与使用的监管，以一定的透明度，防止任意加征、任意使用，算是一种预算决算财政公开的小尝试。

　　火耗归公一事利弊复杂，清康、雍、乾三朝三次慎重调研，反复地论证权衡，不管结论是否正确，其决策前所持的审慎态度与辩证方法，时至今日，仍有可鉴之处。

　　(作者单位:西安铁路运输检察分院)

　　刘晓莹