在今年的中央政府工作报告中和2月15日国务院常务会议上，温家宝总理强调指出：要进一步健全“完善县级基本财力保障机制”。为了促进县乡政府实现“保工资、保运转、保民生”的目标，确保基层政府实施公共管理、提供基本公共服务以及落实中央各项民生政策的基本财力需要，经党中央、国务院批准，2010年国家财政部出台了《关于建立和完善县级基本财力保障机制的意见》，并于当年安排保障资金475亿元。两年来，通过实施这项财政政策，有效地缓解了我国县级财政的困难，县级政府调控经济和提供公共服务的能力明显增强，民生状况得到改善。但是，随着这项保障机制的深入实施，也暴露了一些亟待解决的问题：

　　一是县级基本财力保障范围、保障标准的测算因素还不够全面、完整。

　　二是保障的标准偏低、资金缺口较大、奖励多补助少。如，按照2010年县级基本财力保障标准（财政供养人员人均5.33万元）测算，全国2819个县（区）中财力缺口县（区）有819个，缺口额达894亿元，当年中央财政虽然安排了475亿元，但仍然还有419亿元缺口。

　　三是中央、省、市对县级的财政转移支付制度及保障职责有待进一步完善健全。

　　四是极少数县对中央下拨的基本财力保障资金未按规定的用途使用。

　　针对上述问题，为了进一步完善我国县级基本财力保障机制，实现县乡政府公共服务均等化的要求，特建议如下：

　　（一）完善县级基本财力保障范围和保障标准的测算

　　完善县级基本财力保障机制的重点和核心就是要完善对县级基本财力保障范围和保障标准的测算。

　　1、县级基本财力保障范围的测算，应包括人员经费、公用经费、民生支出以及其他必要支出。其中，人员经费不仅应包括国家统一出台的基本工资、奖金和津贴补贴，离退休人员离退休费，工资性附加支出，还应包括规范后的省以下（含省）地方津补贴支出、民族地区的一些特殊津补贴等项目；公用经费不仅包括办公费等商品和服务支出，办公设备购置支出还应包括维修费、会议费、车辆运行费、差旅费等；民生支出不仅应包括中央和省统一制定涉及的农业、教育、文化、社会保障、医疗卫生、科学技术、计划生育、环境保护、保障性住房和村级组织运转经费等项目的支出；还应包括城镇建设维护、乡村道路建设维护等以及其他社会事业发展支出。对上述保障范围应根据我国社会经济的发展状况适时予以调整。

　　2、县级基本财力保障标准的测算，应综合考虑当地财政供养人员系数、县域总人口、国土总面积、地形结构、乡（镇）村个数、可用财力等具体影响因素，从而确定某县财政供养人口标准和财政保障标准。①、标准财政供养人员数量的确定，是决定县级财政供养人员经费和公用经费支出的最重要的因素；对财政供养人员系数的确定是保障县级财政供养人员经费和公用经费的基础性标准。总的讲，人口大县供养人员较多，但供养系数较低；人口小县供养人员相对较少，但供养系数较高。②公共服务成本集中体现在公用经费的开支上，在县域管辖人口数量既定的基础上，县域面积越大，居民越分散，政府服务和管理付出的成本也就越高，不仅所需要的公教人员越多，其公用经费花费也越多。因此，每平方公里的人员数量，也是衡量县级财政支出标准的一个因素。③县域地形结构对县级基本财力支付标准的影响是在其他因素既定的条件下，平原地形的政府服务和管理成本相对较低，越是山区的地形结构，政府服务和管理付出的成本越高，所需要的经费开支标准越高。

　　（二）完善中央、省、市、县四级财政保障职责。

　　1、中央、省级财政要通过规范财政转移支付制度，加大对财力困难县的奖补力度，力求奖补结合，以补为主，奖励为辅。一是对财力水平低于全国最低保障线的困难县，应根据其财力缺口的大小尽量予以足额弥补，并逐年提高保障补助标准；二是对消化县级基本财力缺口取得成效的应给予奖励；三是建立约束机制，对当年缺口额不减反增（不可抗拒因素除外）的县，中央、省财政应扣减其以往年度的奖励基数。

　　2、市级财政强要强化帮扶责任，对县级财政积极予以财力支持。继续加大对所辖财力薄弱县的帮扶力度，不断提高县级财力保障水平；严禁通过调整财政体制或在体制外向县另行集中财力。

　　3、县级财政要通过自身努力，加快科学发展，不断提高基本财力保障水平。要充分运用和发挥中央激励型财政机制的政策激励效应，进一步加快县域经济发展；要合理安排预算，将财力优先用于三保支出（保工资、保运转、保民生）。

　　（三）完善中央、省对县的转移支付制度，调整财政体制。

　　1、扩大一般性转移支付规模，完善均衡性转移支付办法。加大对县转移支付力度，逐步建立稳定增长机制，将按因素分配、具有一般性转移支付性质的专项转移支付，纳入一般性转移支付统一分配。考虑推进产业结构调整、转变经济发展方式等宏观政策以及重大减收增支政策对地方财政经济的影响，加大对经济基础薄弱、结构调整压力较大、历史负担重财政困难县的支持力度。

　　2、加大专项转移支付资金整合力度，发挥资金合力作用。严格控制新增项目，清理整合现行专项转移支付项目，对到期项目、一次性项目以及按照新形势不需要设立的项目应予以取消；对使用方向一致、可以进行归并的项目应逐步予以整合。

　　3、调整增值税、所得税中央与地方的分成比例.增加县级财政分成所得比重。

　　（四）完善配套改革监管措施，明确各级政府支出责任。

　　1、明确各级政府支出责任。县级基本财力保障机制应界定，凡属中央、省、市、县政府承担的支出责任，同级财政要全额保障经费，不得以任何形式转嫁给下级政府；中央、省、市政府委托县级政府承办的事务，要足额安排专项经费，不留资金缺口；属于各级政府的共同事务，要尽可能降低财政困难县的资金负担比例；属于跨区域的公共事务，要根据各方面受益情况，并考虑县级财政实际承受能力，合理确定分担比例。其他专项拨款，一律不得要求县乡村进行配套，也不得以县乡村无力落实配套资金而减少对其专项资金扶持。2、严格确定县级财政支出顺序。用于基本财力保障的资金，首先要用于保证财政供养人员工资、基层政权正常运转和民生支出需要，其次是安排农业、教育、科技、卫生等事关经济社会发展的支出，严禁挪作他用。3、强化县级财政支出监管，硬化县乡财政预算约束，没有预算不得随意支出。4、推进县级预算管理制度改革。县级基本财力保障机制要与推进部门预算、国库集中收付和政府采购制度等改革结合起来，切实提高县乡财政资金分配和使用的安全性、规范性和有效性。

　　（作者系邵阳市城步苗族自治县政协副主席）

　　[稿源：红网]

　　[作者：曹正城]

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