■ 深圳特区报记者 叶志卫

　　 近日，南山警方打掉一个称霸后海的黑社会性质组织，该组织利用行政管理漏洞，让“马仔”披上城管协管员的合法外衣，越权“执法”，肆意敲诈小贩。此前，城管协管员曾爆出“山寨车执法”等负面新闻。协管员以及与其相关的城市管理服务外包方式该如何监管，一时间成为舆论焦点。

　　 本报记者从市城管局了解到：从今年3月起，市城管局针对城市管理服务外包方式进行了一系列的深入调研，负责调研的市城管局法制处处长冯增军认为，外包服务减少了基层执法人员的工作压力，降低了执法成本，将城市管理变为主动管理，市容市貌发生了明显的变化，但也弊端丛生，是时候对它进行规范管理了。

　　 城管执法人员缺口大

　　 据了解，城管协管员最早在深圳出现是2007年。当时为了解决人手不足这个综合执法最突出问题，培育民营企业当“城市保姆”，购买社会服务，逐步形成了“政府主导、企业协同、公众参与”的格局。

　　 目前，城管执法人员缺口大的情况仍然没有改善。据市城管局提供的数据显示，目前全市配备的城市管理执法正式在编人员共1531人，与全市1500多万的实际人口相比，人手严重不足。

　　 据了解，目前全市共有35家公司参与城管服务外包。这些公司主要有两种，一种是物业服务公司，一种是保安公司。35家公司共雇佣了3204名协管员。这些公司雇佣的协管员多的有近500名，少的不到10名。“这些公司资质条件不一，而被派遣提供劳务的协管员素质也是参差不齐。”冯增军说。

　　 深圳最大的城管服务外包公司之一鼎弘物业，协管员有500多人，承包了福田罗湖两区10个街道的外包服务。一个多月前，该公司曾爆出“开山寨执法车执法”的负面新闻，该公司行政总经理周俊峰在接受本报记者采访时说，公司在人员素质和管理方面确实有混乱的地方。比如招聘方面，以前只看应聘者身份证的真假。他表示公司将把所有协管员的资料送到公安部门进行审核，发现有打架、斗殴等前科行为的人坚决辞退。

　　 据了解，该公司协管员的月工资为2500元，包食宿，在招聘要求方面，只要求身高和年龄，品行良好无任何传染性疾病，退伍军人优先，这也是协管员招聘普遍的要求。周俊峰表示，公司人员的流动性非常大，很多协管员做的时间不长，人越来越难招，一定程度上造成管理困难。

　　 对外包公司缺乏监督机制

　　 冯增军告诉本报记者，调研中发现，不少协管员到公司后，接受简单培训后就匆匆上岗，有的甚至根本缺乏基本的上岗培训，加之他们缺少像公务员纪律法纪方面的约束，最后导致部分协管员“保护违法行为”，“大部分协管员没有专业的执法素养、职业道德和法律知识，向小商小贩收取保护费，自己的行为本身就是违法行为。”

　　 而公司对违规协管员如何处罚的？周俊峰告诉记者，发现有私下“执法”等严重的违规行为进行辞退，如果和小贩发生冲突、骂人等行为，则扣罚奖金20元到50元不等。这也是外包城管服务公司的普遍做法。

　　 “仅仅对违规的协管员做辞退处理或扣罚奖金，而没有对公司进行处罚和制约措施，是不能有效监督这些违规行为的。”冯增军认为。

　　 市城管局法制处的调研发现，目前服务外包领域缺乏准入、退出和监督机制，管理部门对此类外包企业的资质要求没有明确规定、外包协议拟定过程不透明，对协管员收受“保护费”、“好处费”等行为也缺乏监管。

　　 目前和外包服务公司签约的有社区、街道、区政府等单位，“但签订的合同比较混乱，没有规范的合同文本，缺乏一些强制性的惩罚措施。外包服务合同职责也不明确，双方易推诿责任。”冯增军说。

　　 一些街道和服务公司签订合同时，对外包城管服务的公司，街道有权成立由社会各界组成的督查小组，行使对签约企业的监督管理，街道有权更换物业公司。但更换物业公司的情况也极少发生，因为合同文本缺乏监管的细则和量化考核指标，和公司终止合同无依据。

　　 在调研之后，市城管局法制处提出一些建议，如规范城管服务外包方式、严格公开招标、规定准入、退出条件，聘请有资质的物业公司提供劳务，定期对外包服务公司相关人员进行法律和业务培训等。

　　 “柔性执法”容易发生冲突

　　 冯增军强调，服务外包公司聘请的人员不能以城管执法的名义行使任何执法权限，更不能有任何城管标识系统，只能协助执法。

　　 协助执法曾被称为“柔性方式”。比如，根据鼎弘物业跟街道之间签订的合同，协管员主要以宣传、说服等柔性方式劝导乱摆卖者离开，对不听劝告者，协管员要及时向街道执法队汇报，由街道执法队查处。但这种柔性方式能起到多大的作用？周俊峰说，不了解的小贩可能会听一听协管员的劝导，而大部分长期摆卖的小贩，根本不会听协管员的劝导，甚至是挑衅，协管员担心激发矛盾，只能等城管队员来执法，但有时也难免发生冲突。

　　 “协管员和被管理对象均易变成暴力行为的受害者。”冯增军说。市城管局的调研发现，外包服务容易演变成“以暴制暴”，以非常规手段、非法手段来维护市容市貌，“协管员在协助执法过程中，往往依靠执法权和人数较多，对被管理者的劝导行为过于简单粗暴。而相对弱势的协管员，也容易成为被管理者打击报复的对象，甚至发生故意伤害、故意杀人等严重刑事案件。”

　　 据了解，协管员虽然在执行协助执法的工作，但其身份仍然是服务公司的聘用人员，街道不用对协管员负责。协管员身份不明，发生违规执法时成为城管“临时工”，协助执法受到伤害则可能产生一些纠纷。

　　 冯增军表示，市城管部门已经注意到这样的问题，将在充分调研的基础上，进一步加强对此类服务的规范和管理，对协管员的协助执法，进行严格、规范的管理，明确执法人员和协管员各自的职责、服务项目、工作流程、服务范围等等，并界定权限，严格劝导、 报告、报警程序。