晶报记者 谢银波 实习生 黄骋

　　 7月2日至7月20日，《深圳经济特区社会救助条例》（以下简称《条例》）再次征求市民意见。目前，征求市民意见已结束，可备受期待的救助“条例”何时能颁布实施，仍是未知数。

　　 事实上，从深圳特区拥有立法权至今，市人大及其常委会共通过法规及有关法规的决定373项，年均18项，覆盖经济社会的方方面面，数十项创造了国内“第一”、填补了国家多项法律空白。但与此同时仍有不少与民生密切相关的“条例”“喊”了多年，仍呼之未出——有的提上议程却迟迟没有出台；有的是代表建议多年，却因“不成熟”而搁浅；有的则因其“缺位”承受不少指摘；有的是当下深圳特区急需的法规……今年，是授予特区立法权20年，晶报记者带你盘点那些“久而未决”的法规，希望借着20周年的“东风”，加快这些“条例”的出台。

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　　 救助条例：体系不健全，“夹心层”伤不起

　　 关于救助的话题，舆论和民间的讨论未曾停止。今年7月11日，市城管局正式公布全市市容环境综合考核方案， “将流浪乞讨人员救助纳入市容秩序考核项目”等内容难觅踪影，定稿方案仅用一句话模糊处理。关乎救助的话题再次备受瞩目。

　　 历史溯源：

　　 救助措施多只反映在规范性文件

　　 曾在民政系统工作、家住坂田四季花城的刘老爷子还清晰地记得，1997年至2002年这几年间，最低生活标准从170元增至290元。与此同时，2004年起，由于全社会普遍遭遇“医疗难”、“住房难”、“教育难”等问题，深圳开始出现医疗救助、住房救助、教育救助、失业救助等多项专项救助。

　　 作为保障贫困公民基本生活的一项具体制度，也是社会保障的最后一道防护线和安全网，早在1997年，我市便迈开了真正现代意义上的社会救助制度建设的步伐。1997年，深圳颁布并实施了《深圳市城乡最低生活保障办法》，对城乡居民实行一体化最低生活救助，随后的1998、1999、2002年又先后三次对救助标准进行了调整。2008年又连续出台了《深圳市廉租住房保障管理办法》、《深圳市公共住房管理暂行办法》、《深圳市经济适用房管理暂行办法》三个规范性文件，确立了具有深圳特色的住房救助体制。

　　 十几年的发展，我市社会救助制度逐渐由最低生活保障扩张到包括教育、医疗、住房、法律援助以及各种临时救助。这些措施反映在规范性法律文件中，刘老爷子如数家珍，《关于深圳市低保对象参见住院医疗保险的通知》解决了低保困难群众的重病医疗；2004年起实施的《关于进一步做好高中阶段特困学生减免学杂费工作的通知》有力地减轻了困难家庭子女的各种教育负担……

　　 立法症结：

　　 救助体系太分散，夹心层“伤不起”

　　 “这么多年了，救助方面的问题层出不穷，客观上呼吁有一整套救助体系，更需要有相应的法律制度来保障政策的实施。”谈及救助“漏洞”，刘老爷子感慨颇多，“现行救助制度对有无劳动能力的救助对象都是一个标准，极易诱发福利依赖心理。虽然市里相关政策中明确规定了相应的办法，但因业务劳动等难以落实，以及推荐就业后借故不参加工作仍得不到有效处理，规定起不到应有的效果。

　　 “又比如，对于外来乞讨者怎么救助，遭遇突发事故怎么办，这些问题最好通过立法来解决。”刘老爷子表示，我市目前没有形成临时救助制度体系，部分的临时救助措施也散落在部分单行规定中，如《深圳市道路交通事故社会救助暂行办法实施细则》对交通意外事故的受害人提供一定程度的临时救助。尽管各区民政部门还有其他各部门（如妇联）都会在财政上预留一部分资金，以备临时救助之需，但是这种救助带有很大的任意性。对于临时救助制度中的“如何获得救助”、“如何申请”等都没有一定的标准和规定，不利于实践中操作。这种临时救助极易将救助变相为对特定人群的“恩惠”，引发道德风险。这种制度上的缺乏，容易忽略对那些因为特定原因暂时处于贫困状态的人员的救助，不利于构建稳定的社会环境。

　　 这些问题还表现在：专项救助制度依托于低保制度，导致低保“含金量”高，容易产生“负激励”效应。由于制度设计上的缺陷，深圳只有低保对象才能享受各专项救助，这使低保身份具有很高的“含金量”，某些低保家庭享受的救助待遇总和甚至会高于有正规工作收入的家庭。比如一个三口之家每个月可获得的货币收入至少是2300元，如果再算入其他的那就更多了。

　　 以低保为基础的救助政策造成了最低生活保障线内外形成巨大的救助落差，出现了救助“夹心层”。老爷子告诉记者，低保救助以最低生活保障线为界限进行了一刀切，处于最低生活保障线以下的人可以获得低保救助，而处于该线以上的人，哪怕是仅仅是高处一点也无法获得救助。而各专项救助又与最低生活保障制度挂钩，处于困难边缘的群体，待遇并不高，还要承担教育等各种开销，即使存在某方面的困难也无法获得社会救助。“在目前的救助制度下，这些边缘群体的生存状况可能会比那些享受到政府救助的家庭更不容乐观。”

　　 事实上，从现有的救助体系来看，既存的救助项目，分属不同的部门。民政主管低保救助、医疗、教育、住房、就业等专项救助分属医疗保险部门、教育部门、土地房产部门和劳动保障部门。各部门掌握着各自的救助资源，可以自行安排救助目标、制定救助政策。这样统一的救助体系被分割成多头管理、政出多门的局面。没有统一的主管组织，横向的各部门缺乏协调的平台和资源共享互通有无的动力，整个管理体制没有建立起来。

　　 记者调查

　　 经过多方呼吁，正在尝试解决

　　 这些长期存在的救助问题经过多方呼吁，正在尝试解决——2010年《深圳市低收入居民社会救助暂行办法》7月1日起实施，社会救助门槛降低，社会救助覆盖面扩大，社会救助对象不以低保人群而以“低收入居民”，并将低收入居民社会救助认定标准定为最低生活保障标准的1.5倍。这样一来，救助对象就包括了低保人员和低保边缘人员，还首次对非户籍居民作出制度安排。

　　 2011年12月，深圳市法制办就市民政局组织起草的《深圳经济特区社会救助条例（送审稿）》（以下简称《条例》）公开征求市民意见。根据条例征求意见稿，我市拟立法划定第二条最低生活保障线，符合条件的“夹心层”和非户籍居民可申请社会救助。符合本条例规定救助条件的本市户籍居民和有条件的本市非户籍居民，可依本条例规定申请并获得社会救助。

　　 在审查修改过程中，《条例》再增“流浪乞讨人员生活救助”和“灾民生活救助”内容，今年7月2日再次公开征求意见。“社会救助立法确实不易，因为它涉及方方面面，救助范围、可操作性等等，但这不能成为立法一缓再缓的说辞。”对此，刘老爷子如此评价。

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　　 公民救助行为保护条例：

　　 “好撒玛利亚人法”遭遇“难产”？

　　 《深圳特区公民救助行为保护条例(征求意见稿)》去年11月起面向社会征求意见，但据了解目前仍未提交审议。甚至有业内人士吐槽，称社会各界态度的“不甚明朗”，深圳“好撒玛利亚人法”可能遭遇“难产”。

　　 历史溯源：

　　 特区早有“奖励和保护见义勇为人员条例”

　　 “在那种情形下，根本没有时间思考，脑子里只想治服歹徒。”——2011年获得深圳市见义勇为基金会的公交司机陈日福曾如此表示。可近年来，见义勇为却引火烧身的事件不时发生，让人们对救助他人产生担忧，害怕“农夫与蛇”的故事发生在自己身上，因而拒绝伸出援手，宁可选择旁观。

　　 “小悦悦事件”发生后，更是直接将目前社会的道德问题摆在大众的眼前，也更让民众认为，法律的空白是人情冷漠的根源之一，因为没有对救助行为的保护，所以民众才会对施助心存忧虑、不敢施助。

　　 保护见义勇为者，深圳早就有法可依。1992年，我市制定了《深圳经济特区奖励和保护见义勇为人员条例》，但有专家指出，该条例奖励和保护的行为主要是同违法犯罪分子作斗争的行为，并没有涉及到他人遇到事故危险时好心帮助行为的保护免责问题，因此专家认为，“助人行为免责保护条例”的出台可弥补这方面制度的缺失。

　　 目前欧美部分国家的法规条例中已经有保护救助行为的内容。正在酝酿中的深圳“好撒玛利亚人法”有何亮点？记者注意到，《条例》首次明确了发生于“被救助者”的法律问题，涉及到了救助者免责、为救助者举证等方面。 其中，对被救助人明知其提出的主张没有事实依据或者隐瞒歪曲事实真相，要求救助人承担责任有相对应情况的惩戒措施。

　　 记者调查

　　 属2011年—2015年立法规划

　　 深圳“好撒玛利亚人法”为何迟迟没有出台？事实上，面向社会征求意见时，有声音明确支持立法保护公民救助行为，认为对见义勇为者给予保护，解决了民众做好人好事的后顾之忧。反对声也不绝于耳，不少网友感慨“要靠法律才敢做好人的社会令人无奈”，用法律的方式去保护好人好事是否已成如今社会的悲哀？有专家对救助行为保护的立法持保留意见，表示该条例究竟是否有成效还需要看具体实施情况。

　　 记者了解到，该法虽然没有列入今年的立法计划中，但属于2011年—2015年立法规划中。“在遭遇两种声音时，立法工作者如何考虑，如何进行修改，将直接关系着这部法律能否面世。”网友“ggyd1”表示。

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　　 学前教育立法：

　　 “孩子上不了学，只能回老家”

　　 “深圳市是一个平均年龄29岁的年轻城市，目每年有数万名婴儿出生。在0-3岁这一阶段的教养，由于幼儿教育收费太高，学校太少，有孩子刚需上学就不得不失学……”这是一个“准妈妈”吴桂琳在论坛上所发的帖子。

　　 吴桂琳家住宝安区新安街道，她担忧刚满一岁女儿未来的上学难题。邻居家两个孩子就是例证：露露今年5岁，目前在一所民办幼儿园上中班。每学期入园费加上电话费等其他费用，最少要花5000元。妹妹青青今年4岁了，本该上幼儿园的。可是费用太高，上不起，如今四岁了，每天在家里打滚。

　　 而对于吴桂琳夫妇来说，由于双方父母都有农活要忙，让孩子回老家也不太现实，将来上学必将成为难题。“公立幼儿园太少，为了上个私立的，也要排上好几天的队才有机会。”

　　 尽快解决学前教育入学难、入学贵的问题，代表们每年的建议都有数十件，可学前教育立法却稍显“落后”。今年两会期间，多位关注学前教育的人大代表集体接受记者采访时，共同呼吁“扩大公办幼儿园占比”。市人大代表、政府教育督导室主任金依俚表示，我市目前有各级幼儿园1093所，其中公办幼儿园59所，占5.4%，其余都为民办幼儿园。在园儿童28.5万，户籍儿童9.5万，占33%。

　　 金依俚认为，学前教育是政府应该提供给市民的基本公共服务，目前国家层面已经非常重视学前教育的发展，各个城市也相继制定了《学前教育三年计划》，“到2013年，北京的公办幼儿园比例将从67%提升到80%；上海也计划从71%提升到80%，即使与深圳同样面临人口倒挂问题的邻居广州，也计划在2013年以前，将公办幼儿园比例提升为30%，相比这些数字，深圳的公办幼儿园占比实在是太少了。”

　　 事实上，深圳市人大常委会去年12月组织人大代表就我市校车校服和学前教育情况进行视察时，身为学前教育工作者的市人大代表史勇萍、邓华香等均痛心疾首地指称学前教育为深圳教育“短板”。可直到现在，深圳仍没有学前教育的相关立法。

　　 即使与国内的一些城市相比，深圳也显得有点落伍。北京2002年就出台了《北京市学前教育管理条例》。在上海、天津等城市也非常重视这一问题，在各大社区设立了0-3岁早期教育基地。这一点，深圳与北京、上海等城市相比，已经有较大的差距。深圳应该及早重视，走在前面。

　　 “还有三年，孩子就该上幼儿园了，如果入园难和入园贵的问题还不能得到好的解决，我们夫妻俩只能卷起铺盖回老家了。”像吴桂琳这样的外来务工人员还有很多，深圳要建设国际化大都市，这些问题不能不引起重视。

　　 记者调查

　　 已列入2011年-2015年的立法规划

　　 记者从市人大常委会了解到，《深圳市学期教育条例》 目前已经列入2011年-2015年的立法规划中，市民普遍反映的入园难、入园贵等问题，可望通过立法的规范得到缓解。

　　 □相关链接

　　 今年立法重点:

　　 社会建设

　　 今年深圳市人大立法共95项，“社会建设”成今年重点。将启动关于加强诚信建设的若干规定、市民文明行为规定、轨道交通条例等，并修订深圳市城市规划条例、深圳经济特区房地产登记条例。《网络信息安全保护条例》初稿拟提交审议。

　　 根据《深圳市人大常委会2011-2015年立法规划（草案）》，共有147件列入立法计划中，年均近30项。包括流动人口服务与管理条例、个人信息保护条例、住房公积金管理条例、医患纠纷处理条例、社区建设条例、深港河套区域条例、特种设备安全监察条例等。

　　 其他立法焦点

　　 处于风口浪尖上的“官德”

　　 《公职人员行为规范》下半年有望“初步成型”

　　 目前，深圳率先为规范市民行为立法征求市民意见。在进行首轮民调的过程中，不少网友拍砖质疑：“公务员行为都没能规范得了，为何要规范市民行为？”甚至有网友指称该做法有“只许州官放火，不许百姓点灯”的意味。

　　 市民的这些质疑应该说是不无道理的。近年来，有关公职人员争执时粗口问候、执法时拳脚相交、窗口服务过程中冷眼相对等事例频频发生。家住莲花北的何小姐就说，近日去行政服务大厅办理户口迁移手续，因着急着回办公室，便问工作人员办理时间要多久，没想到工作人员眼一瞪，没好气地说：“等一下你会死呀。”

　　 其实，现行法规对公务员、国企及金融机构的高管、律师、教师等人员，在品行方面提出了相关的要求。市人大常委会教科文卫工委副主任戴广宇表示，由于一直未有可量化的指标，这些“规定”而未能有效落实，市民文明行为立法拟通过跟进落实，正式征求广大民众的看法。

　　 在各种论坛中，关于规范“官德”的声音更是此起彼伏。网友“老妈5201314”大呼“赞成”应该立法约束公职人员行为。网友“上海精致女人”也表示，官德立法，宜快不宜慢。不少网友认为，有了“公务员行为道德法”的制约，官场会干净很多。其实，公务员行为道德法制化已是世界发达国家公务员道德建设的普遍趋势，如美国有《公务员道德法》，日本有《国家公务员法》，韩国有《公职人员伦理法》。

　　 公职人员们有何话要说？“公务员的行为已严重影响到政府部门的公信力，确实需要予以重视，其实公务员群体中，也只有部分人在中间兴风作浪，我们也很期待能有相应的行为规范。”一位不愿透露姓名的党政系统副处长道出自己的心声。

　　 记者从市人大了解到，公职人员行为失范近年来常见诸媒体，市民对此也颇多议论，为规范公职人员自身行为，顺应公众期望，《公职人员行为规范》已列入今年市人大的立法计划中，今年下半年有望“初步成型”。

　　 滨海城市综合性法规“迟缓症”

　　 《深圳市海域管理条例（草案稿）》 征求市民意见一年多，仍未列今年立法计划中

　　 在全国首先探索将海域规划、海域使用权管理和海洋环境保护进行统一规范管理的《深圳市海域管理条例（草案稿）》去年1月份在法制办网站上征求市民意见，可时隔一年多，仍未列入今年的立法计划中。

　　 作为滨海城市，越来越多的事件要求海域综合立法的步伐要加快：深圳湾私自捕捞行为猖獗，海域赤潮问题时有发生， “海上皇宫”为何拆了又偷偷重建？谁来制约其背后的利益集团？……深圳拥有海岸线长257.3公里。但在这块远远超过深圳陆地面积的广阔海域上，随着经济和社会的发展，如何进行海洋功能区划、海域利用规划、区域建设用海规划等等，都迫切需要一个总的“指导方案”。

　　 记者注意到，近年来，市人大代表关于海域管理的建议并不少。今年两会上，黄志葵、赵大运、何宝平等16位代表提出了《关于加快海洋产业转型升级建设海洋强市的建议》，建议根据《深圳市海洋功能区划》，合理调整南澳浅海养殖区和大鹏半岛东部沿岸浅海养殖区海域使用功能，为发展高端海洋产业提供空间。

　　 市人大代表肖幼美建议完善数字海洋计划，建立海陆空三位一体的海洋观测系统，并完善包括海底观测网、浮标、基站、遥感等立体观测系统，提高深圳海洋整体观测能力。

　　 器官捐献条例渴望“升级”

　　 深圳能否率先增添合理补偿器官捐献者内容仍是未知数

　　 “哪些‘条例’会列入立法计划，哪些则必须等，这主要看‘条例’的立法条件是否成熟。”市人大常委会一位不愿透露姓名的工作人员告诉记者，这些“条件”涉及政治、社会、公众意识等方方面面，而且随着社会的进步，某些已出台的条例也需要不断完善。

　　 《深圳经济特区人体器官捐献条例》就是个典型例证。该《条例》2003年获得通过，属国内首部人体器官捐献移植条例。自始至终参与、领导制订工作的市人大常委会原副主任陈国权回忆称，由于当时条件所限，这个条例留给他最大的遗憾，是对摘取器官的人遇到困难后给予资助的条款，未能写入“深圳条例”。

　　 陈国权在接受晶报记者采访时“呼吁”，应该为无偿器官捐献者提供应有的资助，“遗憾”需要“弥补”。全国人大代表张育彪经过深入调研，提出了《关于鼓励器官捐献和对器官捐献者提供救助的建议》，并在随后的全国“两会”上提交给了全国人大常委会，希望这个问题能够尽快得到解决。

　　 深圳能否在全国再次率先增添这一内容？市卫人委法规处相关负责人接受晶报记者采访时表示，如果在现今社会条件下，有切实可行的办法，可增加相应救助和鼓励器官捐献者的相应内容，将是一件好事。但她也坦言，这需要市卫人委法规处各业务科室进行深度调研，而修订法规的程序也很复杂，需要相当长的时间去论证其可行性。

　　 市政协委员姚晓明曾坦言，自己几乎每年都提交过相关的提案，包括免除角膜捐献者的基本殡葬费用，包括推行驾驶员捐献器官等等，但是这些提议或石沉大海，或难以落实。“民间、媒体、医学界的呼声再高，最终还是需要公共部门的重视，才能实现！”