时评：城管外包 合法性“先天不足”

　　7月22日中央电台“中国之声”报道，深圳市城管局日前透露，城管可能不再外包给公司，深圳最迟两周内出台新政。

　　2007年，城管外包模式在深圳起步。将城市管理的部分职能交由民间企业承担，一度被视为城市管理多元化、市场化的有益探索，备受好评，并被不少城市所借鉴。但这些年围绕它的争议也一直没有间断，特别是一些恶性事件的外包背景，更为其招来不少“骂名”。比如，2010年11月，70多岁的农民张会全到郑州市卖菜，遭到外包公司郑州市众邦物业公司工作人员的辱骂和殴打;在深圳，近日，警方打掉一个黑社会性质组织，该组织正是通过城管外包取得执法权，让“马仔”披上城管协管员的合法外衣越权执法，肆意敲诈商贩。

　　城管外包，在法律上站不住。行政强制法第17条规定，“行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施”。行政处罚法第18条规定，“行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第19条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。”而第19条规定了受委托组织须符合的三个条件，单看第一个条件“依法成立的管理公共事务的事业组织”，法律要求受委托的是“事业组织”，这一点，没有一个外包公司符合条件。

　　合法性不满足，合理性如何呢?应该承认，多数地方，将执法权外包给公司行使，出于执法力量不足的无奈。比如深圳，在编的城市管理执法人员一共只有1531人，与全市1500多万的人口相比，确实有些少。如果两周后出台的深圳新政真的叫停外包，而1531名执法人员又确实不够用，那么，寻找行之有效的替代模式，保证城市管理不出现真空，便是有关部门面临的又一课题。

　　不知道外包之前和之后，深圳1531名在编执法人员工作状态发生了怎样的变化，应该轻松了不少。不过，和工作量减小相比，对他们来说，外包的更大好处是弱化了执法风险:以前自己执法，出了问题自己担;外包后出现问题，“丢卒保车”成为可能。

　　在编的执法人员一旦出问题，可能意味着公职不保，违法的成本比较大。而外包公司的“执法者”多是临时工，没“身份”，收入低，因为“没有什么可以失去”，违法成本低廉，各种处分方式都难以遏制一些人通过违法获取利益的冲动。从这个角度看，外包公司“出事”侵害公民权益，具有一定必然性。

　　因为深圳“可能不再外包给公司”而断言城管外包将寿终正寝，或许为时尚早，但有关部门以此为契机审视城管外包在法律和现实中的障碍，从而对其未来有一个大致清晰的判断，却大有必要。