中国正研究修订应急预案体系

　　早报记者 吴玉蓉

　　实习生 严彬 发自北京

　　对于北京来说，夏季大雨年年有，只不过今年格外猛。7月21日这场61年来最大的暴雨之后，是否意味着下一次就会平安无事呢？到底还有哪些做得不足的地方？该如何改进？

　　昨天早报记者就此采访了国家行政学院应急管理培训中心副教授游志斌博士。游志斌认为，从一场暴雨中可以看到，问题还是比较多的，其中有四大经验教训要吸取。

　　救援队伍要更加职业化

　　东方早报：北京暴雨目前造成37人死亡7人失踪，您认为有什么原因？

　　游志斌：我个人认为有关部门在应急准备工作方面仍有需要改进之处，国人在防灾意识和能力方面也有所欠缺。

　　东方早报：您如何看待此次北京暴雨中的应急救援？

　　游志斌：加强政府和民间的救援力量和救援质量迫在眉睫。应急救援工作是一项专业性、科学性、标准化很强的工作，而我们现在在整个应急救援工作当中，还存在着一些问题。比如在广渠门立交桥的救援现场看，当时一开始有个别救援人员几次都没敲破车窗。这实际上反映了我们的应急救援的职业化能力还比较弱。

　　国外如德国，就有碎磁片，对着玻璃发力，只要准，玻璃就会有碎纹，专业人员就可以轻轻地把玻璃敲碎，这个过程仅仅需要十多秒钟。但我从电视看到的现场救援，就是拿着一个短手柄的锐器进行多次敲击。

　　东方早报：您说的是在水上面还是水下面进行的？

　　游志斌：当时车已经被拖出水面了，是在水面上进行的。我在看当时救援的画面，用网找车然后拉出汽车，现场凌乱，有人从不同角度敲打车窗。用锐器敲打的话，还有可能会导致被救人员的二次伤害。

　　东方早报：水下也可以用这个碎磁片吗？

　　游志斌：水下是不可以的。水下救援比较困难，现在还没有成熟的做法。国外水下救援是有专门的器材设备和严格训练过的人员。他们的训练是模仿相关场景的，救援时的各个步骤用什么设备做什么工作都会有规范的做法。

　　东方早报：这次现场的救援人员为何出现这种尴尬？

　　游志斌：我国的消防救援体系以前主要是针对灭火的，近两年各省市才慢慢建立综合救援队，从专业、技术、训练各方面都还需要进一步加强。我国的综合救援在职业和专业化建设方面还有很多路要走。比如水上救援、交通事故救援、危化品等特定场所的救援都需要专业训练。

　　国外的救援是职业化和专业化的，他们有严格的专业训练，有丰富的经验，这样才能有效地实现特定场合救援，才能产生良好的效果。我国的救援队也要走专业化职业化之路。

　　老百姓的救援也非常重要，我们需要加强对民间组织在应急救援方面的专业化培训。

　　预案要形成完整的循环

　　东方早报：这一次天气预报还是比较准确的。面对这样的预报，政府应该有哪些方面的预案？

　　游志斌：提前做预案，是平时应急管理的一项重要内容，但并非有预案就万无一失。预案是否科学，这很关键。一个泛泛的预案，如果只涉及划分职能和选用级别，不一定能真正发挥作用。

　　从国外实践特别是教训来看，好的预案是在风险分析和评估的基础上做出来的。像日本东京都发生7.3级地震造成大规模人员伤亡和财产损失的事故应该如何应对，这个预案是经过了日本的科学界，还有政府部门参与评估的基础上得出来的，有非常明确的时间比如傍晚6点，有特定的场景，有具体的人员伤亡情况，它的针对性、实战性就非常强。

　　东方早报：目前北京现有的预案是否存在什么问题？我们有没有特定场景的预案？

　　游志斌：现有北京的预案和全国的预案一样，都存在一些问题。我们俗称预案上下一般粗，意思就是针对性和操作性不强，这是普遍的一个通病。我们今年想做一些这方面的工作。国家正在做这方面的相关研究以进一步修订预案，加强应急预案方面的管理，今年可能要出台一份文件。

　　比如说，一个特定区域的立交桥，在降雨的条件下积水了怎么办，这种特定场景的预案，目前做的预案还没有完全转型。不过有的地方在改进，这是一种转向，比如深圳、北京，在做某个立交桥的预案。在科学评估风险的基础上做一些预案，根据现有的资源做一些相应的储备和处置。

　　灾害是检验城市安全的评估师。我们应该有针对性地加强我们的应急准备工作，比如说制定专门的预案，这种预案不仅仅是描述了一般的情况，而应该是在科学风险分析和评估的基础上测算一定规模的灾害场景，并根据该场景制定专门的应急预案。这样才能使我们的应急准备工作和应急预案真正有效，而且能够落实。

　　比如像内涝、地铁安全、地震、大规模停电等情况，都可以在风险分析和评估的基础上设定概率最高的场景来制定应急预案并开展应急演练，并不断总结，使之从风险分析到制定应急预案和规划、开展应急资源配备、应急培训、应急演练、应急评估和改进，再到制定下一次预案和规划，整个过程形成一个闭合的、科学的、完整的循环。

　　对风险开展定量化分析

　　东方早报：反思这次北京暴雨灾害，您有哪些建议？

　　游志斌：有四方面。

　　首先，应该重视超大型城市的总体规划。超大型城市发展面临像摊大饼一样的扩张，面临更多的不确定因素，面临“系统性的风险”，比如，人口的聚集，一场暴雨就有可能衍生出很多次生灾害。城市的整体安全规划，需要注意城市规划的体系性、系统性，这在《城市规划法》中也提及过，但是国内很多城市在执行过程中并非很严格。

　　其次，特定区域要对自己的风险进行科学的风险分析。比如像北京这种超大型城市，随着城市不断扩张和发展，不仅面临大雨的风险而且有可能面临地震、停电、地铁安全等潜在的风险。我们生活的环境有很多风险，比如城市立交桥下的积水、电线线路倒塌导致该地方带电。为了应对这些风险，迫切需要我们提高风险分析和评估的技术水平和能力。比如说，对上述风险开展定量化的分析和研究，能够为我们的应急准备工作打好坚实的基础。

　　第三，政府应该把风险过滤作为一项基本战略来实施。比如设计一条高速公路，相关部门要经过严格的风险评估。河流、低洼地带等都需考虑在内，只有通过体系性的设计才能确保系统性的安全。这不仅要求加强政府管理能力，还需不断研究和借鉴国外的经验和教训。

　　第四，政府和老百姓之间建立有效的风险沟通机制。让老百姓对生活的环境有所了解。政府的责任在于通过科学的风险评估，定期不定期地以制度化的形式提醒老百姓，他们生活的环境面临潜在风险，比如说像地震带、沙土液化区、泄洪区、塌陷和泥石流高风险区等。这样老百姓才会树立风险意识，对自己身处环境所面临的风险有所考虑。比如下暴雨，自己就不会轻易出门，也会劝自己的家人不要出门。比如英国就有国家风险登记册，定期向老百姓公开和公布。

　　从一场暴雨中可以看到，问题还是比较多的。总体来说，政府要加强整个超大型城市的公共安全规划和应急管理准备工作。

　　东方早报：在灾后总结经验教训方面，有没有国际上的案例借鉴？

　　游志斌：有的国家其实是在别国发生灾害之后，及时地进行总结。比如说去年的东日本大地震后，美国对全国应急准备工作进行了大幅调整，调集了400多位专家重新审定了超过100部的应急准备政策，建立了从预防、减缓、保护、响应到恢复全过程、全灾种的新的应急准备体系。从这些发达国家的经验来看，开发了一些新型的风险分析和评估工具。美国正在开展的国家战略风险评估，涵盖的范围包括自然灾害、事故灾难和社会安全事件。在此基础上来加强全国的应急准备工作，并且奥巴马提出了一个新的概念“whole of community（全社会的力量）”，动员全社会的力量加强全社会的公共安全工作。

　　城市化应把安全放首位

　　东方早报：我们如何看待城市发展中“面子”与“里子”的关系？

　　游志斌：城市的发展应以安全为基础，科学地发展，但现实中一些地方在城市化进程中，过多地关注经济增长，忽视了整个城市的安全。其中需要反思的是，我们应该建一个什么样的城市、什么样的家园，除了高楼大厦繁华的“面子”，更应是一种全面、均衡、可持续的，并且把人民的生命安全放在第一位来发展。这就需要在城市发展过程当中，加强科学、全面、前瞻性、战略性的设计。把整个城市的安全作为首先要考虑的目标，比如说合理确定城市的人口规模、测算城市的承载力以及城市面临的风险，从而为城市的设计建立一个比较科学的基础。

　　这要求我们不断加强对超大型城市的规划研究。目前，比如德国内政部就在研究大城市的安全风险，并把其作为一个长期的战略性课题，组织全国的科研力量和政府资源进行攻关。

　　东方早报：为了预防灾害的发生，老百姓能提前做些什么？

　　游志斌：老百姓也应加强相关方面的知识学习和能力培养。比如说，社区也可以制定“风险图”，分析整个生活和工作的周围有什么样类型的风险。再比如说，可以标绘一些危险的区域，如容易积水的停车场、加油站、输电线路、低洼道路、逃生路线、避难场所，让社区的群众在日常就了解到自己生活当中面临的一些风险，增强整个社区老百姓的风险意识。