道路停车告知单:贴要合法，撤也要合法——

　　“暴雨罚单”的是是非非

　　7月22日，网友上传的备受争议的罚单(上图)，和当晚北京市政府新闻办官方微博“北京发布”发布的罚单作废的消息(下图)。

　　特大暴雨刚走，交通罚单现身

　　77条生命……

　　这是7月21日北京那场特大暴雨留给人们最深刻的记忆，一次沉痛的记忆。

　　虽然已经过去了10天，但这场来势凶猛的特大暴雨仍然令人刻骨铭心。7月25日，北京市政府新闻办公室召开“7·21”特大自然灾害情况通报会，北京市防汛抗旱指挥部副指挥、新闻发言人潘安军通报说，北京7月21日遭遇新中国成立以来最大的暴雨灾害，平均降雨量达170毫米，最大雨量点发生在房山河北镇，为541毫米。全市受灾人口160.2万人，紧急转移9.7万人，倒塌房屋1.07万间，因灾造成经济损失116.4亿元。7月26日晚，北京市防汛抗旱指挥部通报称，截至目前，北京区域内共发现77具遇难者遗体。

　　面对这场特大自然灾害，社会各界进行了积极应对。

　　7月21日当天，北京市投入7000名警力抗击这场特大暴雨，有一名派出所所长在救助群众时不幸牺牲;北京市交通、电力、排水等有关部门、单位出动了大量人员抢险救灾，共同维护首都城市秩序;许多车主冒雨开车上街，免费接送路人……这场暴雨见证了“北京精神”，留下了很多可歌可泣的动人故事。

　　灾难，总是考验人的。与很多正确的选择和应对并存的，也暴露出了很多问题。交通协管员给胡停乱放的车辆贴条，就是个颇有争议的事例。

　　据7月23日《北京晨报》报道，21日的特大暴雨让不少车辆因路面积水而熄火趴窝。虽然有不少车被车主和自发的救援者们推到了路边，但仍有一些车辆被迫扔在了路中间。按照保险公司的规定，趴窝车辆报险后被拖走，可以按保险赔付;如车主自己强行启动，造成的损失由车主自负。所以，无论车主如何心痛，这些车辆只能等待拖车救援。

　　谁知，第二天一大早，不少车辆被贴了条。

　　经网友在微博上发布，被贴条一事立刻引发了公愤。夹杂着对意外受灾等种种难以言说的愤懑心理，事件在网上迅速“发酵”。

　　22日19时08分，北京市政府新闻办公室官方微博“北京发布”，发布了题为“突发灾害后贴条错”的微博:“针对网民反映的交通协管员给昨天遭遇强降水熄火停在路上的车贴罚单一事，北京市常务副市长吉林表示，在突发灾害降临时这种处罚是错误的，所贴罚单作废。吉林已责成市交管局处理此事。感谢广大网友的监督。”

　　22日23时50分，“北京发布”发布市交管局关于雨后贴条的回应称，交管局已下发通知，雨后以服务疏导为主，对22日协管员擅自粘贴的违法告知单不予录入，对擅自贴条的当事协管员严肃处理、调离工作岗位。

　　应该说，从贴条事件风云突起，到市政府有关领导和部门作出纠正，反应比较迅速，有效避免了可能由贴条事件引发的其他潜在恶果。这一做法，获得了不少赞扬，特别是那些获得“特赦”的车主们。他们表示，市领导高度重视、火速解决，“倾听民意并且在灾害性天气面前推行人性化执法，是一种进步”。地产商任志强在其实名微博中说，“勇于承认并改正错误是好事。掩盖不如公开更能加分”。

　　但这是网络时代，这是一个日趋民主的社会。无论网民还是学界，也有人对此并不买账。有网友说，贴条的是交管局，撤销的也是交管局，说贴就贴说撤就撤，想咋着就咋着，执法没有严肃性。也有人指出，这样做对贴条的协管员处理不够公平，协管员是秉公执法，履行上级交给他的工作任务，不应该被处理。有网友认为:“协管员完全是合法行为，其法律后果应该由交管机关来承担。”

　　人民日报微评称:“贴条快速作废，体现了政府知错必改的诚意。但需反思:如何在执法时践行为民理念，在应对公共危机中体现更多的人性化和人情味，恐怕不是一时一日之功。

　　凡此种种，这些议论揭示了贴条事件背后的诸多问题。比如，协管员有执法权吗?他们贴的条可以被撤销吗?撤销要执行什么程序?他们该不该在特大暴雨后贴条?等等。对这些问题作一梳理，或许对有关部门今后正确执法，正确应对自然灾害，对于群众正确认识有关部门的执法行为都有益处。

　　 协管员贴条有法律效力吗?

　　协管员能否贴条、贴的条有无法律效力，是个老问题。

　　记者经搜索查阅，关于协管员贴条的法规文件主要有以下几个:

　　2005年1月施行的《北京市实施道路交通安全法办法》第七十八条第四项规定，协管员有告知权，劝阻、告知道路交通安全违法行为。

　　2008年4月，公安部发布的《关于加强交通协管员队伍建设的指导意见》规定:交通协管员在交通民警指导下，可以承担维护道路交通秩序，劝阻交通安全违法行为;维护交通事故现场秩序，保护事故现场，抢救受伤人员;进行交通安全宣传教育;及时报告道路上的交通、治安情况和其他重要情况;接受群众求助。省级公安机关可以结合本地区实际情况，对交通协管员的工作职责作出具体规定。

　　2008年11月，公安部发布了修订后的《交通警察道路执勤执法工作规范》，其中规定的交通协管员工作职责延续2008年4月指导意见相关内容。

　　2008年6月11日，北京市交管局下发通知取消交通协管员粘贴《违法停车处理告知单》和照相取证工作，意味着协管员贴罚单的权力被取消。

　　为什么要取消呢?因为行政处罚法第15条规定:“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。”按照该法的执法程序“协管员没有执法权”，国家行政学院法学部副主任杨小军教授这样表示，“执法人员必须是行政机关正式合法工作人员或者依法委托的组织”，除当场作出行政处罚以外，执法人员作出行政处罚行为，“必须2人以上”。

　　事实上，在马路上经常可以看到，一个或两个协管员手拿照相机，再拿一本告知单，遇到违章停车的现象立即拍照贴条。

　　但是，车辆越来越多，北京保有的车辆快速超过了400万辆，这还不包括大量的外地牌照车辆。违法停车的现象也“水涨船高”。

　　法律就像树，现实会把树压弯吗?

　　2011年4月1日，北京市交管局再次将协助交警管理违法停车纳入协管日常工作。只是，与《违法停车处理告知单》不同，这次贴的是《道路停车记录告知单》。区别在于，是否违法，这个单子不提了，这事儿，在协管员提取证据后，由交警认定。当然，车主还可以申诉。其次，“处理告知”让位于“记录告知”，记录而已，不是处理。这样，在行政处罚权的行使主体和程序上都尽量规避了违法。意即，协管员贴条合法合理，但不是罚单。

　　但是，由于交警是否审核如何审核不透明，车主难以知情，协管员的条子在车主们看来，还是罚单。

　　 “罚单作废”应适用什么程序?

　　暴雨罚单出现又被取消后，反对的声音不少。这集中体现在对取消程序的质疑上。

　　一位律师对记者表示，“取消贴条究竟是通过什么程序，是否合法，这个不清楚”。他认为，贴上告知单应当通过合法程序，即使贴条的程序不合法，对其取消也应当通过正当合法的程序撤销。

　　北京车主刘先生告诉记者，经常开车难免违章，自己被贴过不止一次条，到了验车的时候必须去缴罚款，否则车上不了路。贴条要有合法的程序，撤销贴条也要有合法的程序，“不能说想贴就贴，想撤就撤，太随意化，执法还有什么公信力?”

　　作者“贱言献车”在荆楚网上撰文指出，撤销贴条从程序上讲有两种途径，一种是执法部门主动纠错，对暴雨造成车辆熄火趴窝的交通违章性质进行认定后再行撤销，另一种是司机对贴条不服，依照行政复议的规定进行处理，或进行诉讼。但这些都需要行政机关依法认定后才能作出。

　　杨小军表示，市政府作废罚单的做法具有合理性，鉴于事出有因，遭遇水灾，不得已停下，车主没有违法主观恶意。“若按常规处理，肯定是不合适的，特殊问题特殊处理是合理的，市民反映也比较好。”

　　就其合法性，杨小军分析说，首先在主体上，宪法及地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法一致作出规定，地方各级政府有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。市政府是有权撤销市交管局作出的不适当的行政决定的，国务院也可以作出撤销决定。“但有关领导个人没有这个权力。”其次在程序上，按照程序，行政行为作出前要进行调查，明确事实依据，后作决定。通常责令具体部门去撤销。从目前新闻报道看，不清楚是在什么会议上，适用了什么法律作出?后来通过什么文件下发?第三，关于决定的适用范围，是所有的贴条都作废吗?哪些车辆适用?哪些车辆不适用?也都需要有法律依据。

　　中央财经大学法学院教授高秦伟博士也表示，“市政府的决定，让人们感到很欣慰，合理但却并不合法”。

　　“从效果上看，一哄而起一哄而散，很匆忙。”杨小军说，“实际上有人治的影子，不是法治操作。”

　　 执法:能否兼顾法律与温情?

　　贴条事件后，很多人指责，说协管员贴条不应该。记者采访时，专家们认为，协管员贴条并无不当。作为协管员，他的任务就是一旦发现违法行为，就贴条告知。至于处理不处理，这是交警、交管部门的事。该贴的，他不能自行决定不贴。

　　专家们还说，在发生特大暴雨之后，对被贴条者的不满能够理解，但不应苛责协管员。积极、充分、理性地反映问题表达民意，相信管理部门会仔细研究作出合理的决定。温情，从来不缺，倒是执法的坚决性、程序化我们最为欠缺。杨小军就表示，法律是社会底线，贴条不合理，可以拿政府出气，但不能总这样做，要规范起来。动辄撤销，就像超市打折，当事人肯定高兴。但温情要有限制，超越法律的底线，在法外施恩，终究不是法治。

　　对于执法要温情的诉求，高秦伟教授告诉记者，从此次事件中，我们应该反思行政处罚的作用。长期以来，我们仅仅关注行政处罚中的罚款、吊销执照等方式，对于行政处罚法第5条所规定的处罚与教育相结合的原则较少适用。完全依靠处罚的威慑作用，忽略教育公民的职能，只会使行政处罚的积极作用越来越小。“北京市交管局在7月21日暴雨来临之时应该想到第二天会有类似情况发生，所以应尽可能在第一时间通知执法人员做变通处理。”

　　特大暴雨是一种不可抗力，能不能作为不处罚的事实依据呢?对于这一问题，高秦伟认为，依据行政处罚法第27条列举的可以从轻或者减轻行政处罚的行为，并没有将“不可抗力”作为法定的情形。不过，该条第2款规定“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”。他解释说，如果行政机关认为停车没有造成危害后果，那么这些趴在路上的汽车车主可以因此而免除其行政责任。这取决于执法人员如何适用这一条款，完全可以体现出执法要温情的诉求。

　　“一个国家要长治久安，执法一定是第一位的。民意和温情，应该可以在执法中得到体现，三者是可以结合起来的。”杨小军表示，“执法永远是城市、国家、民族的根本，法律存在是建立在有人违法前提下，否则，就不需要法律。”

　　“我国依法行政一直在强调有法必依、违法必究，就是希望提高法律的威慑以及公众对法律的遵从，但是对于因不可抗力或非主观恶意而出现的违法行为，如果总是采取这种方式，则必然会导致法治失去威信。”高秦伟说。

　　高秦伟介绍，国外在依法行政时，不仅仅强调严格执法，同时还强调通过与民意沟通、与相对人协商，改进法治环境，提升对法律的遵从率，这值得我国行政法治借鉴。这件事，大家为什么会如此反应，是因为管理部门没有发挥应有的作用，而大水退去之后，却第一时间来贴条。“联想到在暴雨中还坚持收费的高速公路，公众的怨气就自然可以理解了。我们更希望行政机关能够反思自己的管理与执法体制。”