蒋洪

　　最近，预算法等四部法律的修正案正在公开向社会征求意见，笔者上全国人大网查看了一下，针对具体条款，最多的公众意见已超过40万条，最少的也超过了4万条。这显示了我国公民对国家事务的高度参与感与责任感，同时也表明，广泛征求公众意见，尊重人民群众的要求和愿望，是立法工作的极为重要的一环。笔者谈谈这次预算法修订过程中个人几点体会。

　　立法应体现人民的意志

　　我国宪法规定，中华人民共和国一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权，而这一过程中，要“体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动”，这是我国立法法规定的一项条款。各种法案在人大通过前向社会公众征求意见，是贯彻这一精神的一个具体措施，这个措施还需不断完善。

　　给公众的时间多一点

　　目前各法案向社会公众征求意见的时间一般都是一个月。社会公众从不知晓到知晓，从不了解到有些了解，从没有想法到有所想法，然后用规定的方式表达出来需要有一个过程。一个月的时间太短。这次预算法修正案向社会征求意见后不久，就有人在网上提议延长征求意见的时间的建议，获得了近90%网民的支持。

　　一方面，社会公众需要有一定的时间来参加这项活动，另一方面，负责立法的有关部门应有足够的时间余地。一个法的制定和修正是一个较长的过程，通常要有几年。在这个过程中，较早地让社会知晓和参与，可以使公众的讨论更充分，从而制定出更合社会需要的法律。以预算法修订为例，早在2003年十届全国人大常委会就将预算法的修订列入“十五”立法规划，到现在已有9年。2010年初已经形成了一个修改稿，但当时只是在财政部门和相关学术界很小的范围内征求意见。

　　我有幸属于这个小范围，针对2010年的修改稿，我在2011年全国“两会”上提了六个有关预算法修订的提案。之后，有关部门回复了我。当我问起是否形成了新的修改稿时，对方给了肯定回答。但当我要求看看新的修改稿时，对方婉转回绝了。此后一段时间里，新的预算法修改稿一直处在半保密状态中，直到最近才向社会公布。

　　也许有关部门希望修改稿“成熟”之后再征求社会意见，所以才等到人大常委会二审后才向社会公开。但我认为，立法过程是人民意愿的表达和汇总过程，只有当它体现了社会共识、反映了人民的意志才能“成熟”。让社会公众更早更多地参与到立法过程中，将有助立法的成熟。

　　让公众彼此能有广泛交流

　　为了给预算法修正案提些建议，笔者上了全国人大相关网页，发现提意见的人只能在全国人大的网上填写自己的意见，但不能看到其他人对相同条款有什么意见。这样，每个人都只是“自说自话”，别人的看法如何，尤其是参与者中大多数人看法如何，就无从知晓。

　　立法过程需要公众彼此之间的广泛交流。由于各自所处环境不同，每个人的看法都可能只反映了一定的视角，可能会片面、有偏差。每个人都不仅需要表达自己是怎么想的，同时也需要知道别人是怎么想的，特别是那些与己不同的、相对立的想法是什么。这就需要广泛交流，通过交流纠正偏差，形成共识。

　　我觉得这方面可以做一些改进。一是改进全国人大征求意见网站的运作形式，让公众可对每个条款发表自己的意见，同时也可看到其他人对同一条款的意见。此外还可对每一条款开设一个讨论平台，让社会公众相互之间进行交流和讨论。

　　二是全国人大常委会应有责任归纳和整理公众对各条款所提出的主要意见和建议，并向社会公布，通过各种媒体向社会宣传，让更多人了解有关立法问题的关键点，从而参与讨论。这方面，我们目前做得很不够，难怪有人撰文说预算法修订的社会反响“静悄悄”。我认为不是社会公众缺乏热情和责任感，而是立法部门和社会主流媒体对这么重大的立法问题的公众讨论还缺乏应有的重视，有时甚至有点讳莫如深。

　　人大、政府与公众的互动

　　公众对人大常委会提出的立法草案有不同意见，这是非常正常的，也是积极的。从不同的视角来看问题，总会有不同的看法，社会公众、人大及其常委会，以及参与立法过程的政府有关部门，应积极互动，以形成共识。共识基础是明确的，也就是使得制定的法律法规符合最大多数人的要求和愿望，有助于实现社会的共同利益。

　　有不同看法应加强交流和沟通，让不同意见的各方都能充分阐述所持观点的理由。为在立法过程中保证社会公众参与的权利，并使其意见得到应有尊重，在这一点上作出改进尤其必要。

　　目前的情况是，社会公众有不同意见，只能各自在网上“自说自话”，尽管有微博和博客，但缺乏一个让社会广泛知晓、又能对这些意见进行全面汇总和评估的平台。另一方面，草案制定者很少针对这些不同意见表达看法。公众意见不一定都对，有些可能只是反映了部分人的意见。但不管意见正确与否，参与草案制定的人大和政府有关部门都应公开作出回应。如果认为这些意见值得吸纳，就应加以肯定，如果认为不对或不适合我国具体情况，应公开充分地说明理由。对各种意见不作回应，不加说明，你说你的、我行我素，不仅是对社会公众的不尊重，同时也会严重影响立法质量，使得法律未达成社会共识而丧失合法性与权威性。

　　立法是现代社会管理的最重要环节。拿预算法来说，它为花公款定了规矩。这个规矩定得好不好，关系到交给政府管理的钱是否（以及在多大程度上）合乎大家的愿望和要求。公民参与立法的积极程度是社会文明最显著的一个标志。一方面，公众参与立法的渠道要畅通，另一方面，也需要更多的人意识到自己作为公民应承担的责任。（作者系全国政协委员，上海财经大学教授、公共政策研究中心主任）