发挥政策合力推动农业结构调整和农民增收

　　省政府促进经济平稳较快发展“50条”意见政策解读之三

　　前不久，省政府出台的《关于促进全省经济平稳较快发展的若干意见》，对加大农业结构调整力度、提高保障水平、增加农民收入等方面做出了新的部署安排，并制定了非常有针对性的政策措施。近期召开的省委常委扩大会议在对经济总体形势做出“三个加剧”、“三个更加”判断的基础上，强调要把促农增收作为“三农”工作的中心任务和核心目标来抓。梳理《意见》中的相关政策措施，学习近期省委常委扩大会议精神，笔者认为，围绕促农增收这一核心目标，涉农政策着力点和主要内容有以下几个方面。

　　(一)要合理划分政府与市场在促农增收目标中的功能定位。理论上，农业以及与之关联一系列主要问题属于“市场失灵”的领域，客观需要政府干预。我省市场发育很不完善、农业结构亟须改善、农民增收压力加大等多重约束，决定了政府在促农增收中的多重角色和多功能定位：一是政策供给者。一方面政府要为农产品生产与交易创造良好的制度环境，如建立健全农产品市场秩序的市场规则，包括市场准入规则、市场交易规则和市场退出规则等；另一方面政府应逐步改革传统体制下阻碍促农增收的不合理制度，包括户籍制度、教育制度、就业制度、城乡二元金融制度等。二是公共产品和服务的提供者。由于农村基础设施、义务教育、生态环境建设、社会保障、科技资源与信息服务等公共产品和服务所具有的外部性属性，即成本收益无法内部化，容易导致市场失败，因此应强化政府在该领域的职责。三是政策调控者。政府对农业的宏观调控还可以通过建立国家储备体系、信息体系、市场体系、农业支持体系等来实现。如通过建立粮食等专项储备制度，平抑农产品市场的供求波动；通过收集、发布市场信息来指导农业生产；组织农产品批发市场、期货市场，发现和调控主要农产品价格；通过推广农业科技，提高农业劳动生产率和农业科技供给能力。

　　(二)要坚持用工业化理念发展农业，落实国家和省政府的各项强农惠农富农政策，加大农业结构调整和农民增收力度。首先，要充分发挥财政、金融、保险政策在农业结构调整和促农增收中的积极作用。以财政资金为先导，建立产业发展基金和创业投资基金，吸引社会资金、银行贷款、风险投资等参与，扶持制种、草食畜、马铃薯、中药材、优质林果和蔬菜等“六大”产业，着力打造全国重要的特色农产品生产和加工基地。其次，拓展投融资渠道，探索完善农业龙头企业融资担保体系，解决龙头企业在扩大生产、技术改造、收购原料、清洁生产和循环生产等方面的资金短缺，形成融资技术咨询、风险评估、资金管理、联合监控的一套有效运作机制；探索实行动产抵押、仓单质押、权益质押等多种担保形式，切实解决农户和农村中小企业贷款担保难的问题；鼓励政府出资的各类信用担保机构，积极拓展符合农村特点的担保业务，鼓励现有商业性担保机构开展涉农担保业务。第三，对涉农金融机构在准备金率上予以倾斜并实行差别化监管政策，适当提高涉农贷款风险容忍度；根据农业、农村经济发展对金融服务的需求，在金融工具、服务方式、经营范围上开展业务创新；拓宽服务领域扩大农信社、邮储银行涉农服务范围。第四，扩大涉农保险项目和覆盖范围，创新保险营销机制和方式，充分发挥保险在涉农产业中的减灾防损和经济补偿作用。第五，发挥农业科技政策在促进农业产业发展和促农增收中的作用。着力推广我省旱作农业、高效节水农业模式，抓好测土配方施肥、病虫害综合防治、农业资源循环利用、良种繁育、优质牧草种植、标准化种植养殖等农业技术的普及运用；抓好全膜双垄沟播、节水灌溉、马铃薯脱毒种薯推广和优质林果业等“四个1000万亩工程”建设；鼓励农业科技人员带薪创业。

　　(三)要加强农产品流通市场体系、组织体系和监管体系建设，为促农增收提供市场和组织保障。从总体上看，国家财政、金融对“三农”投入不能完全适应新时期现阶段农业增产、农民增收的迫切需要，对农村流通体系的支持力度明显不足。这在财力不足的甘肃尤其突出。因此，首先，要建立完善支持农村流通体系财政专项资金，建立金融支持“三农”工作的基础性平台，加快培育市场流通主体，推进产销衔接、农超对接，减少流通环节，提高优势农产品市场营销水平。其次，加大对“六大”产业重点环节和领域的建设力度。第三，可以定西仓储、物流、加工、电子商务及期货交易于一体的物流园区项目建设为依托，建立西北地区中药材价格指数，带动大宗中药材价格形成中心、现(期)货交易市场和中医药循环经济示范区建设。第四，加大对我省“三品一标”即无公害农产品、绿色食品、有机食品认证和地理标志农产品的保护力度，发展“三品一标”产业与现代农业示范园、高效农业园、标准果蔬茶园、畜禽养殖小区、水产健康养殖小区等有机结合。第五，建立部门协调机制，统筹规划重点农产品流通体系建设，避免政出多门和资金分散与重复投入，强化支持效果与资金使用效率。

　　(四)要科学测算农民增收潜力，分清各种收入形式的主次关系，促进农民多渠道、多环节增收。我省农民收入构成中，工资性收入和家庭经营收入是主要渠道，其次是转移性收入与财产性收入。就前一类而言，通过加强对留乡务工农民的适用技术培训和外出劳务输转农民的技能培训，确保农民工资性收入较快增长；扶持发展富民产业，鼓励发展庭院经济、休闲农业、乡村旅游和“农家乐”等农村服务业，可提高农民家庭经营收入；通过加快农村土地承包经营权流转，加强农村土地流转中介服务，推动农业规模经营发展，降低农业生产成本，增加农民财产性收入。就增加转移性收入来说，需要加大汇报衔接力度，争取中央政策支持，突出公共服务、优化社会制度、保障农民权利和增加各类补贴，提升农民转移性收入占比。

　　(作者系省委党校经济学部副教授、博士)