燃油税在零售环节征收值得商榷

　　原标题：燃油税在零售环节征收值得商榷

　　马光远（经济学博士）

　　据媒体报道，在第五届中国企业税务管理创新大会上，国家税务总局某官员透露，燃油消费税改革即将从两个方面进行，其中将在征收环节进行全面改革，并且将在部分加油站进行试点，对消费者征收成品油消费税，即由向中石油、中石化等企业征收改为向个人征收。

　　这则消息引发了公众的热议，很多不了解燃油税改革历史的人，以为又要增加新的税负或者把本来应该由企业承担的消费税转嫁给了个人。事实上，燃油消费税由向中石油、中石化征收改为向个人征收，只是征收环节发生了变化，但就本质而言，无论是向企业征收，还是向个人直接征收，最终的纳税人都是个人。从国际上来看，燃油消费税的征收可以在生产、进口和零售三个环节征收，具体在哪个环节征收，和该国成品油生产的体制、征税目的等有关，并无什么特定的国际惯例之说。

　　2009年中国燃油税改革的时候，考虑到90%以上的成品油生产者集中在中石油和中石化两家企业，在生产环节征收，征管难度小，征税成本也低，因此确立了在生产环节征收的原则。但是，在生产环节征收，一方面在成品油销售之前，企业提前在生产环节已缴纳了消费税，挤占了一部分企业的资金，同时，由于中石油和中石化属于中央企业，生产环节征收消费税，无法调动地方的积极性。特别是，考虑到当时燃油税改革是和取消公路收费并行的，这意味着，加收的消费税是以取消一些公路收费等为前提的。可是，如果在生产环节征收，意味着不仅对车辆用油征收消费税，对农用和工业用油也征收了消费税，使成品油消费税征收的政策目的比较混乱。

　　如果将燃油消费税改在零售环节征收，好处是消费者知道自己在使用成品油的时候，已经缴纳了消费税，有利于确立纳税意识和节约意识，也符合“谁用油谁缴税”的原则。但是也有缺点，首先是征收成本将大大提高，因为中国机动车辆用油只有不到30%是在零售环节的加油站购买的，如果在零售环节征收，因为大量的机动车用油不通过零售环节，将会增加征管难度，也很难控制税源，并不利用征收；其次，因为零售环节征收，地方也能得益，有利于调动地方的积极性。但是，在零售环节征收，最担心的是企业变相涨价。事实上，批发环节征收从各个方面而言，都优于零售环节。从我国的实际情况看，燃油批发企业在全国分布相对平衡，跨省销售较少，相对于零售环节的难以监管，批发环节征收无疑是一个更好的选择。

　　但是，笔者认为，目前中国燃油税制度设计的不足并不在于征收环节，而在于燃油税的征收目的及用途问题。从国际上看，绝大多数国家征收燃油税的目的不在乎两个：一是为公路建设筹集资金，一是节约能源。但是，中国2009年燃油税改革以来，在取消了一部分公路收费之后，由于没有明确燃油税的用途，中央返还给地方的税收比例很小，地方未来的公路建设资金如何解决，这已经成为当下必须考虑的一个问题。未来在制度设计的时候，必须规定绝大部分的燃油税应该用于地方公路建设，这比在燃油税的征收环节上做文章要更有意义。