从多名公安局长落马说开去

　　法律学者傅达林

　　在我国政法体制中，公安机关是一个十分特殊的部门，既是负责社会治安管理的行政机关，又是承担刑事犯罪侦查的刑事执法机关，立法赋予的权力很多、很大。这种地位意味着公安机关在提供社会正义方面职责重大，同时也暗含着权力带给自身的巨大风险。在一个尚未对权力形成严密控制的环境中，权力越大风险就越大，作为部门首长的各级公安局长，便自然成为高风险岗位。

　　这样说并非凭空想象。上个月，曾经高喊“深挖保护伞”的广州市公安局原副局长何靖，在平步青云过后沦为了“保护伞”。放眼全国，从宁波市公安局原副局长贺富昌一审被判死缓，到江西九江县公安局原陆姓副局长一审被判5年；从重庆市公安局原副局长唐建华因涉嫌受贿罪被批捕，到浙江衢州市公安局副局长蔡建明因涉嫌非法集资被调查；从浙江台州市公安局机场分局原副局长张文聪承诺帮逃犯删除网上通缉令受贿40万元被判刑，到湖南湘潭市公安局原副局长蔡亚斌因行贿受贿一审被判12年，在不到1个月时间里，如此密集的公安局长、副局长相继“落马”，俨然折射出公安局长们的另一种“权力江湖”。

　　一切公职犯罪无不是以公权力为逻辑起点，当一个人享受到权力带来的分配他人权利的快感，而丝毫没有感觉到权力的清晰边界与法定责任时，便很容易出现权力的失范。一个公安局长或副局长，权力到底有多大？责任如何廓清？这是上述案件带给我们首要的反思焦点。

　　遗憾的是，就法律设定权力的考察而言，我国行政组织法极度不完善，带来了公安机关总体权力法定化程度不足的现状。虽然治安管理处罚法和刑事诉讼法中对公安权力作出了规定，但它们并未涉及公安机关的总体权力如何配置。人民警察法设定了公安机关警察的职权种类，但过于抽象且缺乏清晰的边界限定，从预防制止和侦查犯罪到维护国家安全、社会治安秩序，再到交通治理、危险品管制、户政国籍管理等等，每一项权力都涵盖了太多模糊不清的社会关系。

　　一支执法权力如此复杂、暴力手段如此明显、人数如此众多、涉及公民权利如此密切的国家机器，需要细密的组织法予以权力法定。无论是公安局长还是副局长，他们到底有多少权力，运作的空间有多大，估计谁都说不清楚。正是因为权力的边界模糊，一系列暗箱操作便随之而来，比如利益驱动下的“选择性执法”，表里不一的“合法性伤害”、故意放纵的“钓鱼式执法”等。更有甚者，精心营造属于自己的“权力江湖”，在执法的翻云覆雨之中实现个人的趋利企图。如此权力生态，使公安局长这一特殊岗位成了各种诱惑和公关的焦点。

　　一方面是权力过大、边界不清，另一方面则是对权力的监督缺乏体制保障。单就刑事执法而言，虽然宪法预设了公检法相互配合、相互监督的体制结构，但是在长期的实践运作中，由于不少地方的公安局长兼任政法委书记，使得公安局的权力实际上比法院、检察院更大。公安局长是否腐败，源头上跟手中掌握权力和资源的“无限弹性”有关，而这种权力如果能够置于透明的机制下运行，受到法治化的监督与制约，也不至于成为封闭的“江湖”而任由正义流失。

　　如何破除公安局长的“权力江湖”？还得回到权力治理的一般规律上来。这需要从立法上厘清公安机关的属性，配置好警察权力的范围与种类，进而对公安局长的权力实现法定化处理。与现行警察权过大、过多相比，法治化的社会治理需要从体制上对公安机关进行重新定卯，进行体制性的改革。与此同时，抵达法治的最大难题还在于如何用“驯服”权力，要驯服公安局长的权力，就必须谋求“权利制约权力”的监督机制，将“江湖”逼退到法治的轨道上来。

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