回顾出入境管理先行者探索之路

　　人物背景

　　王波，广东省人大常委会法制工作委员会主任。在广东省人大工作近30年，一直关注出入境管理。对出入境立法的历史沿革，无论是当年地方出台的暂行规定，还是如今的全国性的立法，王波都了然于胸。

　　本报记者于呐洋邓新建

　　今年6月30日，当十一届全国人大常委会第二十七次会议通过出境入境管理法时，王波心中感慨良多。

　　自从1983年，王波到广东省人大工作至今已近30年，而且在法工会的时间居多，在近30年的职业生涯里，出入境管理一直是王波关注的重点之一。

　　“由于广东是我国的出入境大省，所以在上世纪80年代，在没有全国立法的情况下，1981年11月17日，广东省第五届人大常委会第十三次会议通过了广东省经济特区入境出境人员管理暂行规定。”身为广东省人大常委会法制工作委员会主任的王波提起这部全国首部地方法规，颇为自豪。

　　“我国最早有关出入境的条例是国务院1964年颁布的外国人入境出境过境居留旅行管理条例，对外国人进出我国和在中国居留、旅行等行为做了规范，但是1964年的条例规定的手续比较繁琐，不太方便。1979年改革开放之后，随着开放交流比较频繁，当时广东成为中国对外开放的窗口，而1964年的条例已经不适应当时的实际情况。”王波谈起出入境立法的历史沿革，如数家珍。

　　为了适应对外开放形势，扩大内外交流，简化外国人入境出境手续，1980年8月26日，第五届全国人大常委会第十五次会议通过了广东省经济特区条例，第十八条规定，“凡来往特区的外籍人员、华侨和港澳同胞，出入境均简化手续，给予方便。”在当时，广东省的深圳、珠海、汕头等地区被划为经济特区，成为中国对外开放的窗口。

　　“但当时这条规定比较原则，而1981年广东省人大常委会通过的广东省经济特区入境出境人员管理暂行规定，对上述条例进行细化。对于原来繁琐的手续进行简化，对当时方便外籍人员、华侨和港澳同胞入境起到很好的作用。”王波介绍，广东的做法为全国立法提供了经验，所以1985年全国人大常委会通过出入境管理法，其中明确了“繁琐的手续要简化”，这借鉴了我们暂行规定的做法。

　　“随着有关外国人入境出境管理制度的逐渐完善，中央与地方立法权限的逐渐明晰，地方不宜对外国人入境出境进行立法。因此，1995年11月21日，广东省第八届人大常委会第十八次会议废止了广东省经济特区入境出境人员管理暂行规定。”王波笑言，也可以说，到1995年，暂行规定已经完成了它在没有国家立法的情况下，在特殊时期担当的历史使命。

　　2013年7月1日起开始施行的新版出入境管理法，亮点之一便是，为解决外国人非法入境、非法居留、非法就业问题，加大对“三非”外国人处罚力度。

　　“在广州的三元里、童心路一带，有很多外国人长期居住，这些人中有一部分就是‘三非’人员，有些外国人已经有了第二代。过去对‘三非’人员管理比较模糊，给当地治安和管理带来一些压力。对于这些新问题，全国人大法工委在决定修改出入境管理法之前，曾经来广东省调研。”王波介绍，经过摸底后，现在广东省登记在册的常住外国人有6万多人，临时住宿登记的外国人200多万人次。从条例到法律，从调研到征求意见，王波提起出入境管理法的每一个进程，都了熟于心。

　　为了适应广东省外国人管理和服务工作的需要，广东省政府于去年颁布施行广东省外国人管理服务暂行规定。此举也是创全国之先。“在新出入境管理法出台之前，这个暂行规定发挥了重要作用，暂行规定侧重在服务方面，通过服务加强管理，坚持服务与管理并重。”王波说，近几年广东省相继创造了新的经验，比如，在广州三元里外国人集中居住的地区，依托社区进行集中管理，如果有外国人住宿，社区服务人员会进行登记。并且通过管理国内的公民法人来管理外国人，比如通过管理国内出租房子的业主来管理居住的外国人。

　　王波介绍，改革开放之后，为了促进我国与外国的交流交往贸易，广东省提供了很多方便，比如，在出入境关口提高效率，减化手续，提高服务质量。广东省是侨乡，平时回来的华侨多，特别是重大的节日，港澳同胞回来最多的时候一天达到上百万人次，如果不提高效率与管理确实做不到。我们也想了很多办法，为后来全国人大修改出入境管理法提供了很好的实践经验。

　　“这次全国人大修订出入境管理法，最重要的一条是，就是在出入境方面体现了加强服务和监管。加强监管需要有一个统一的信息平台。”王波说，过去，对外国人的监管没有统一的平台，比如，一个外国人来中国经商从国内某地签证入境，但进入中国后流动到广东后就长期停留。以前规定是谁签证谁负责监管，但广东省不掌握这些信息，所以很多外国人滞留。这些年广东省根据这些情况对外国人加大监管力度，明确各有关部门职权，如海关、公安、居委会等部门各负其责。所以这次新通过的出入境管理法中明确要加强监管，建立统一的信息平台，这是借鉴了广东省这些年的实际情况和经验做法。

　　对外国人怎样管理和服务?这个问题广东省遇到的最早，经过几十年的实践发展，广东省摸索了一条新路，担当起出入境管理先行者的责任，为全国出入境提供了很好的经验和借鉴。

　　“我记得上世纪90年代初，我有一个亲戚嫁到国外，办手续用了一年多的时间。而现在只需一个多月。这些年来，在出入境方面，广东省简化手续，缩短时间，非常方便。”王波感慨地说，上世纪70年代时，广东省出入境管理是防范性管理，而现在是服务性管理。上世纪90年代我们主要侧重办证的质量，提高效率，在2000年之后，广东省在原有的基础上对入境者本人的服务就业等问题更加关注。这种从严向宽，从繁向简，从管理向服务发展，在服务中体现管理，正是观念的转变。

　　（原标题：回顾出入境管理先行者探索之路）